政府不是付費主體 怎樣建立生態補償機制?

董小君

2009年08月05日08:53  來源:《中國環境報》

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  生態環境作為人類生存棲息之地,具備受益的非排他性以及消費的非競爭性,具有明顯的公共產品屬性,應該由政府供給。在建立生態補償機制這個問題上,一定要意識到完善生態領域的公共服務,重要的是強調政府的主體責任。

  政府是生態保護的責任主體,但並不意味著政府是付費主體。根據生態補償原則:“誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰受益誰補償,誰污染誰付費”。因此,誰來付費這個問題,其實是利益相關者之間責任問題。“生態補償”的本質內涵是,生態服務功能受益者向生態服務功能提供者付費的行為。因此,需要建立利益相關者責任機制。

  從狹義上講,“利益相關者補償”是生態鏈和產業鏈上不同區域之間的補償。從廣義上講,則是所有的受益人對提供者的補償。那麼,哪些是利益相關者呢?應該包括3種人:開發者、保護者(包括直接保護者、當地所有的居民)、受益者(各級政府、全國受益者)。但目前生態補償費隻針對開發者,后兩者的補償機制都沒有建立起來。因此,付費的主體可以是政府,也可以是個體、企業或者區域。

  根據外部性理論,公共產品在其供給和消費過程中會產生外部性。這是生態補償所要解決的核心問題。外部性是指某人承擔了成本,但是沒有獲得對應的利益﹔或某人撈到了好處,卻沒有為此付出代價。顯然,外部性不是資源有效配置,必須加以解決。所謂“解決”,就是使外部性內部化,就是說,將額外成本或者收益都由生產者自己來承擔或享有。那麼,如何實現外部性的內部化?在生態補償機制方面,主要有3種途徑。一是政府補償方式。如增加財政轉移支付資金,征收“生態稅費”,政府“贖買”,設立“生態環境建設補償基金”等方式。二是市場化補償模式,通過市場的調節使生態環境的外部性內部化。目前,我國市場化補償方式取得了一定的進展。如二氧化硫排污權交易、水權交易、林權制度改革等。三是自力補償模式:在政府補償不足,市場交易又不健全的情況下,自力補償模式是一種有益的補充。如遼寧省在林權改革過程中探索出一套“國家補償與農民自我投入相結合”的管理機制﹔陝西省一些“治沙大戶”成功地探索了如何種植沙生經濟植物。

  生態系統服務的價值理論則從量上回答了補償多少的問題。理論認為生態系統服務價值構成全球社會經濟價值的一部分,通過測算,地球整個生物圈每年產生的價值平均最少為33萬億美元,為全球GNP的1.8倍。生態系統服務價值評估方法不僅為生態補償提供了量化標准,有利於制訂合理的生態補償價格,而且通過定量研究,能夠確切地找出區域內各生態系統的重要性,為生態功能區的劃分和生態建設規劃提供科學的依據。

  在制定生態補償標准時,美國和歐盟的標准值得借鑒。美國的退耕補償政策中,政府並不統一規定一個補償標准,而是首先根據其所確立的實現森林多功能目標,建立了“環境效益指數”和“根據土壤特點經過調整的租金率”這兩個評價體系,然后,美國政府借助競標機制和遵循農戶自願的原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的租金率。這種方式確定的補償標准實際上是農戶與政府博弈后的結果,化解了許多潛在的矛盾。歐盟在生態補償機制中,廣泛採用“機會成本法”,即根據各種環境保護措施所導致的收益損失來確定補償標准,然后再根據不同地區的環境條件等因素制定出有差別的區域補償標准。

  為此,科學制訂我國生態補償標准有如下兩個思路:一是根據某一生態系統所提供的生態服務來定價﹔二是根據生態系統類型轉換的機會成本來確定。從目前來看,根據機會成本來確定補償標准的可操作性較強。但是,從公平性來講,根據生態服務價值來確定補償標准更合理。因此,建議政府在近期內根據機會成本來制訂生態補償標准,同時加大對生態系統服務功能的價值化研究扶持力度,逐步向根據生態服務訂立補償標准的方向過渡。

(責任編輯:張莉)

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