從PX項目到京六裡屯垃圾焚燒 規劃環評立法正當時

中國環境報記者 張俊

2009年08月21日08:27  來源:《中國環境報》

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  常紀文 中國社會科學院法學所社會法室主任

  “這是一部標志著我國產業結構調整步入法制化軌道的重要立法。”

  編者按

  同《環境影響評價法》一樣,《規劃環境影響評價條例》也是在爭論了4年后方於近日獲得原則通過。立法進展之緩慢,說明前行道路之坎坷、步伐之艱難,但我們終於邁出了這重要的一步。

  這4年來,從廈門市海滄PX化工項目到北京六裡屯垃圾焚燒項目,從四川汶川地震的災后重建到西南地區密集的水電開發,規劃環評的重要性和必要性日益凸顯,人們呼吁規劃環評專門立法早日出台的聲音一浪高過一浪。我們終於在近日盼到了國務院審議並原則通過《規劃環境影響評價條例(草案)》的好消息。

  本報特對《規劃環境影響評價條例》立法過程進行回顧,並邀請法學專家就規劃環評的立法時機以及為什麼要在《環境影響評價法》之外對規劃環評進行單獨立法進行解讀,以饗讀者。


  記者:為什麼國務院會在這個時候通過《規劃環境影響評價條例》,它的必要性體現在哪裡?

  常紀文:《規劃環境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)的出台既是為了適應法律上的要求,也是出於現實的要求。從法律要求來說,與建設項目環評的規定相比,《環境影響評價法》對規劃環評的規定很原則,需要細化。為此,《環境影響評價法》第九條規定:“依照本法第七條、第八條的規定進行環境影響評價的規劃的具體范圍,由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門規定,報國務院批准。”國務院於近期原則通過了《條例(草案)》,是國務院依法行使立法職責,使法律規定具體化的結果。

  記者:《條例》出台的現實要求體現在哪些方面?

  常紀文:首先,在發展清潔能源和綠色能源的時代,《條例》的通過,可以防止金沙江等流域和區域的非科學化開發,預防生態災難的產生。其次,規劃環評與建設項目環評不同,其所涉及到的利益群體復雜,小至設區的市,大至省、直轄市以及國家部委和行業。對規劃進行環評,必然會牽涉不同群體的利益。因此,與建設項目環評相比,其內容和程序都應體現出規劃的特殊性。而現有的規劃環評規定還比較缺乏,應當總結經驗,在國家層次建立符合規劃環評要求的程序性和實體性規定。

  而且,在金融危機期間,一些地方不顧國家的總體安排,忙於搞重復建設和低端建設。一些不符合規劃的項目、老百姓有意見甚至抗議的項目也上了。《條例》的制定,可以使規劃環評制度化、規范化、程序化,消除環境政策實施的軟效力缺陷。《條例》的出台標志著我國產業結構調整步入法制化軌道。

  另外,我國要發展低碳經濟,減少溫室氣體的排放。這個減少不應是各單位和居民雜亂無章的減少,而應當是統籌規劃、合理安排下的減少。為此,應當對所有的規劃進行符合節能減排要求的取向調整。國務院制定並原則通過《條例》,正是響應了這一要求。

  記者:《條例》一旦實施,會造成哪些影響?

  常紀文:《條例》的出台,可以制止一些不符合科學布局和不符合條件的黑色企業上馬而造成環境污染及生態破壞,預防群體性事件的發生,維護社會的穩定。

  在經濟危機期間,我國要發展綠色經濟,調整經濟結構,優化產業布局,化不利為有利。隻有實行規劃環評,才能結合各地的實際,使個體的綠色企業經濟形成合力,轉化為行業乃至區域、流域的綠色經濟。

  記者:《條例》的出台會給環境管理和環境執法帶來哪些變化?

  常紀文:發展規劃環評,可以發揮環保部門對經濟社會發展方向和過程的引導和監督。發達國家的立法和執法情況表明,環境保護行政主管部門的職責不應局限於點上的項目執法,還應關注面上的區域執法。

  今后環境保護部門要把執法的模式轉化為項目執法與區域執法並重。區域執法要圍繞規劃做好文章,一是對規劃進行環評﹔二是對規劃環評的執行情況進行監督和執法﹔三是對規劃實施的環境后果進行現狀評價和跟蹤評價,在此基礎上提出調整規劃的建議。

  記者:您對《條例》實施有何建議?

  常紀文:環境保護部應當結合《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的要求,嚴格規劃環評程序,細化評價內容,防止走過場。而且,所有規劃都應確定替代方案。替代方案至少應包括行業替換、企業替換、布局調整和區位替換。對於所有方案的環境影響評價結論,需要公開發布信息,讓公眾和專家選出最合理的規劃方案。

  要加強對規劃環評的驗收和對違法行為的責任追究機制。驗收可採取分期分批的方式開展“三同時”驗收,核對預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。隻有這樣,才能防止規劃環評成為規劃實施過程中的“軟圖章”。

  此外,建議建立公益訴訟機制。如果缺乏公眾的監督,《規劃環境影響評價條例》不可能取得很好的實施效果。

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  立法進程回放


  2003年9月《環境影響評價法》施行。其中規定,土地利用規劃,區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃都要進行環境影響評價。

  2005年國家環保總局啟動了《規劃環境影響評價條例》的立法工作,並隨后將送審稿上報國務院。

  2007年11月國家環保總局副局長潘岳在“戰略環評在中國”國際研討會上說,規劃環評立法遭遇艱難,但日益嚴重的環境資源問題不允許等到條件成熟了再開展規劃環評,他呼吁社會各界支持規劃環評立法工作。

  2008年1月國家環保總局局長周生賢在全國環保廳局長會議上表示,將加快推進規劃環評試點,提高各地、各部門規劃環評的主動性,同時還要啟動戰略環評。

  2008年3月國務院法制辦公室公布了《規劃環境影響評價條例(征求意見稿)》的全文,公開征求社會各界的意見,隨即得到社會各界的熱烈響應。

  2009年8月12日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,審議並原則通過《規劃環境影響評價條例(草案)》。

(責任編輯:張莉)

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