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環境公益訴訟尚需加油提速

吳亞東

2015年11月29日12:29  來源:法制日報  手機看新聞
原標題:環境公益訴訟尚需加油提速

今年1月1日,被譽為“長了牙齒”的新環境保護法正式生效。其中,環境公益訴訟制度作為新環保法的一大亮點,規定符合規定條件的環保社會組織都可以作為訴訟的原告提起公益訴訟,為環保組織提起公益訴訟開啟了大門。

近日,福建南平生態破壞案在南平市中級人民法院一審開庭宣判,4名被告被判恢復生態並賠償127萬元。據悉,該案是新環保法實施后的全國首例由社會組織提起的環境民事公益訴訟,也是新環保法實施后人民法院立案受理的全國首例環境民事公益訴訟。

本案一審以環境公益組織的勝訴告終,成為環境民事公益訴訟的一次有益探索,對今后環境公益訴訟案件的審理具有一定借鑒意義。但在全面推進環境保護和推廣環境公益訴訟的過程中,環境保護組織仍面臨著法律規定不全、取証困難、鑒定費用昂貴等諸多困難亟待解決,環境公益訴訟制度的發展仍任重道遠。

採礦破壞生態功能判賠127萬元

2008年7月底,在未經採礦權審批主管機關審批情況下,謝某、倪某、鄭某從李某手中購得南平市延平區葫蘆山砂基洋恆興石材廠礦山的採礦權,該礦採礦許可期限至2008年8月止。隨后,李某等在未辦理採礦許可延期手續和未取得佔用林地許可証情況下,開採礦石並擴大塘口,將棄土和廢石向山下傾倒,造成28.33畝林地植被受嚴重破壞。2014年7月28日,謝某、倪某、鄭某因犯非法佔用農用地罪被南平市延平區人民法院分別判處刑罰,上訴后被南平市中級人民法院維持原判。

今年1月1日,新環保法實施當日,自然之友、福建省綠家園環境友好中心(簡稱福建綠家園)依法向南平中院提起首例環境民事公益訴訟,請求判令謝某、倪某、鄭某、李某3個月內承擔恢復林地植被的責任,賠償生態環境服務功能損失134萬元﹔如不能在3個月內恢復原地植被的,賠償生態環境修復費用110.19萬元,由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區林業局組織恢復林地植被。

福建綠家園主任林英向《法制日報》記者介紹,新環保法第五十八條公益訴訟條款首次將“破壞生態”的行為納入環境公益訴訟的范圍。本案中,被告違法開礦嚴重破壞了周圍的天然林地,被破壞的林地不僅本身完全喪失生態功能,而且影響到周圍生態環境功能及整體性,導致生態功能脆弱或喪失。該案是依據新環保法立案的第一例生態破壞類環境公益訴訟案件。

近日,南平中院判令4名被告5個月內清除礦山工棚、機械設備、石料和棄石,恢復被破壞的28.33畝林地功能,在該林地上補種林木並撫育管護3年,如不能在指定期限內恢復林地植被,則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元﹔共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元,用於原地生態環境修復或異地公共生態環境修復﹔共同支付原告自然之友、福建綠家園支出的評估費、律師費、為訴訟支出的其他合理費用16.5萬余元。

鑒定取証難成環保訴訟攔路虎

南平市中級人民法院副院長林東波認為,本案判決生效后,將對今后環境民事公益訴訟案件審理具有一定借鑒意義。此為首次判決賠償生態環境服務功能損失,還引入專家輔助人出庭制度,並明確行政執法部門不承擔公益訴訟民事責任。

據統計,新環保法實施至今,全國范圍內僅有25起公益訴訟案成功立案。作為此次原告之一的福建綠家園,目前已提起兩起環境公益訴訟案件,其中“長汀畜禽養殖污染”一案,此前已通過庭外調解方式成為新環保法生效后第一起以調解結案的環境公益訴訟案件。

福建綠家園代理律師、中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部公益律師吳安心表示,這為數不多的數量無法說明環境公益訴訟現已成功破冰、進入春天,更談不上預想的“井噴”。

根據現行行政法規,設立環保基金會、社團和民辦非企業單位,必須要找業務主管單位挂靠,否則民政部門無法登記注冊。吳安心認為,此規定限制了環保組織數量的發展。而現有存量環保組織本來就發展不足,再加上環境公益訴訟對環保組織的經濟實力和專業能力要求較高,一些環保組織雖具備原告資格,但囿於自身能力不敢輕易起訴,因此,雖然當前環境污染和生態破壞問題日益嚴峻,但環境公益訴訟案件並沒有水漲船高。

“因此,應該讓更多的環保組織參與環境公益訴訟,培育更多符合原告資格的環保組織,分攤訴訟成本,實行專業分工互補。”林英說。

與此同時,環境公益訴訟成本高,取証、鑒定、律師代理等均花費較大,環保公益組織在資金、專業人才、能力等各方面還有很多的欠缺,這些都制約著環境公益訴訟的發展。吳安心告訴記者,僅在一般的環境污染案件中,檢驗、鑒定等取証的費用一般都要幾萬到幾十萬元不等,有的甚至高達數百萬元。“廈門大學環境與生態學院教授李振基對此次南平公益訴訟第一案的生態破壞進行了無償鑒定,但這僅僅是個個例,鑒定難、鑒定貴依然是成為環保公益組織的攔路虎”。

不過,在福州大學法學院院長兼中國環境資源法學研究會常任理事鄒雄看來,環境生態服務功能如果已經破壞,那麼需要恢復的標的物價值動輒都是幾千萬元上下。因此,在訴訟過程中啟動鑒定的成本雖然很大,但和標的物的價值比起來還是微乎其微。“因此,在控制公益訴訟范圍的基礎上,這個花費是值得的,但致害人本人通常沒有能力負擔這些支出,這就需要建立相關的基金和保險來保障資金的提供”。

此外,在環境公益訴訟過程中,環境受到污染及破壞的舉証責任由原告方負擔。吳安心認為,這首先要求環保公益機構全面、正確地收集政府及其部門已經發布的相關信息,也要積極、高效地申請依申請公開的信息﹔其次,要求環保公益組織自行取証時一定要注意獲取証據的有效性,特別是取証的器材、方法盡量符合相關標准,確保取來的証據有效可用。如果在收集某些証據確實有困難的情況下,環保公益機構還需要先提起訴訟再申請法院調証據。

釋放更多制度紅利保障公益取証

雖然全國首例環境公益訴訟案件的宣判一時成為法治焦點,但這並沒有改變環境公益訴訟總體不足、各地冷熱不均的現狀。在吳安心看來,究其原因,是由於環境公益訴訟還缺少配套制度支持,因此需要釋放更多的制度紅利。

從各地反饋來看,環保訴訟在各地冷熱不均,跟各地法院對公益訴訟重視程度大有關系。重視環境公益訴訟治理作用的地方,工作開展得就好。如貴州早在2007年就開全國風氣之先設立了環保法庭,2015年,貴州法院受理環境公益訴訟案件數量已達10起,佔全國的42%。

在福建,全省法院加強環境民事公益訴訟審判工作,倡導鼓勵社會力量參與環境民事公益訴訟,創新環境民事公益訴訟修復裁判方式,完善環境民事公益訴訟專家參與機制,探索建立環境公益專項資金基金制度,推進生態環境資源審判機構和隊伍專門化,生態環境資源審判機構數、生態法官人數、辦結生態環境資源案件數,均居全國法院同比中首位。2014年以來,福建省法院共審理環境民事公益訴訟案件9件。

在提高各地人民法院對環境公益訴訟的重視程度方面,吳安心建議,除了理念倡導外,還得採取實打實的獎勵措施。應將法院辦理公益訴訟情況納入《人民法院獎勵暫行規定》,明確人民法院辦理公益訴訟案件取得良好社會效果的應予獎勵,對作出成績的人民法院集體、法官和其他工作人員給予獎勵,靠制度推動解決“冷熱不均”問題。

從環保公益組織作為原告發起公益訴訟的實踐角度,政府各部門單位也需要給予環保公益組織更多的支持與幫助,制定向環保公益機構與公益訴訟傾斜的相關政策,在初期給予環境公益訴訟一定的支持與推動,“比如劃撥專項資金用以支持環保公益組織發起公益訴訟﹔對於有意願從事環境公益訴訟的相關法律人才、鑒定人才,給予鼓勵、獎勵或者補貼等,以確保優質人才資源向環境公益訴訟領域流動”。

政府各部門單位還可以發揮平台作用,整合資源成立專門的第三方鑒定機構,降低公益訴訟中高昂的鑒定費用﹔制定專門的第三方鑒定機構成立標准與運作模式,確立嚴格的、合理的准入門檻,解決公益訴訟的鑒定難問題﹔充分發揮各部門已有的人才與物力,開放各部門內部已有的符合條件的實驗室、鑒定單位等供鑒定方合理使用。

“尤為重要的是,各部門單位應加強聯絡與合作,對發起公益訴訟過程中提出的調取相關証據等要求能積極配合、降低獲取的障礙,保証申請方以較短時間獲得符合証據形式與實質標准的材料。”吳安心建議。

制圖�高岳

□ 本報記者 吳亞東 本報見習記者 王瑩

(責編:楊波、陳鍵)

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