中國排污許可制度改革:歷史、現實和未來

這場“開弓沒有回頭箭”的改革承載著幾代環保人的希望

2018年09月12日08:52  來源:中國環境報
 
原標題:中國排污許可制度改革:歷史、現實和未來

  起

  中國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀80年代。1988年,國家環保局制定了《水污染物排放許可証管理暫行辦法》,並下達了排污許可証試點工作通知。1989年,國家環保局又下發了《排放大氣污染物許可証制度試點工作方案》,分兩批組織23個環境保護重點城市及部分省轄市環保局開展試點工作。老一輩的環保人還努力推動將實施排污許可制度的要求寫進了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《環境保護法》中,要在中國探索建立這個已經被發達國家驗証有效的先進環保制度。

  自80年代末以來,各地開展了很多排污許可試點工作,這當中既有經驗也有教訓。但總體看,排污許可制定位不明確,企事業單位治污責任不落實,環境保護部門依証監管不到位,使得管理制度效能難以充分發揮。

  2015年是中國環保事業的一個轉折年。那時候,多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經,企業的污染物排放問題是個“老大難”,污染源底數不清且管控不到位也是環保工作的一塊短板。民眾的期待與需求與環境質量遲遲未能改善成為迫切需要解決的矛盾。也是在那個時候,當時的環境保護部組織了四輪生態環保重點工作創新大討論,反躬自省,推陳出新,力求理順制度框架和管理體系,打開環保工作的新局面。

  也是在那個時候,黨中央在謀劃著全局性的生態文明體制大改革,作為其中一個重要的課題,固定污染源基礎制度的革新正在積極醞釀。

  自黨的十八屆三中全會將“完善污染物排放許可制”寫入《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》后,十八屆五中全會又在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出“改革環境治理基礎制度,建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。

  2015年9月11日由中央政治局會議審議通過的《生態文明體制改革總體方案》明確要求:“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制,依法核發排污許可証,排污者必須持証排污,禁止無証排污或不按許可証規定排污。”

  時任環境保護部部長的陳吉寧組建了改革領導小組,以環境質量的改善為核心,開始探索改革的整體思路和方向。一個基本的共識是,這個改革要以排污許可制度為核心,整合各項環境管理制度,建立統一的環境管理平台,實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理﹔實行一企一証﹔實行“一証式管理”﹔明晰各方責任,強化監管,落實企業的誠信責任和守法主體責任,推動企業從被動治理轉向主動防范。

  為了貫徹落實黨中央、國務院的改革思路和目標要求,原環境保護部排污許可証實施領導小組開始討論、起草、審議、修改改革文件。在參考國際上已有的成熟理論並與三十年來的環境管理實踐經驗相結合的基礎上,領導小組又展開了密集的地方調研、行業調研,經過數十輪的專題討論和多次的征求意見,頂層設計草案終於成型並提交國務院。

  2016年11月10日,國務院發布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發【2016】81號文,以下簡稱“實施方案”),排污許可制度改革全面啟動,歷史的車輪朝著科學的、規律的、必然的方向前進。

  “實施方案”發布后,其中不少“關鍵詞”立即牽引了人們的視線,引發關注和熱議——“固定污染源環境管理的核心制度”﹔“整合”現有制度﹔“一証式”管理,“減輕企業負擔”﹔企業要建立“排污台賬”,要提交“執行報告”,要“自証守法”,等等。

  改革的時間緊,任務也重——到2020年,就要完成所有行業的排污許可証發放,實現“全行業覆蓋”。“實施方案”發布后,原環境保護部旋即發文啟動了火電、造紙兩個行業的改革。因為這兩個行業企業數量眾多,排放總量大,同時環境管理基礎也較好,因此作為試點行業首先開始發証。這時候,多個地方試點也正在從立法、監督、實施、流域治理、行業改革等不同角度先行先試,探索建立排污許可制度的中國特色道路。

  承

  2017年4月,原環境保護部成立了排污許可與總量控制辦公室,將總量控制、排污權交易和排污許可三項職能歸到這一處室,為固定污染源基礎制度的制度融合奠定了良好的基礎。這也是原環境保護部第一次為這個醞釀了多年的基礎制度專門設立機構。

  這一年,星星之火形成了燎原之勢,改革如火如荼全面展開。法律法規和技術體系的建設快馬加鞭地推進。在2017年一年的時間內,原環境保護部部署和推動了部門規章和排污許可管理條例的起草、籌備工作,發布了十余個行業的排污許可証申請與核發技術規范,發布了排污許可分類管理名錄等指導性文件,建立了全國統一的管理信息平台並投入使用。到年底,全國15個重點行業完成了排污許可証的發放,改革的理念也逐步深入人心。

  第一年第一次集中核發排污許可証,全國各級環保部門付出了巨大的心血和辛勤的勞動。為了如期完成發証任務,企業數量眾多的省市環保局連續晝夜奮戰﹔為了保証發証質量,各地發証人員一邊自己努力學習,短時間高強度地吃透改革精神和技術文件要點,一邊悉心指導企業,還發揮能動性和創造力,為改革貢獻出了可圈可點的地方經驗樣本。

  “中國排污許可”微信公眾號一共發布了三十多篇介紹各地改革經驗的文章,上海、河北、海南、山東、浙江、湖南、廣東、四川等地不斷涌現新思考、新探索和新的成效。

  基礎制度改革的關鍵詞是統籌協調。在全面推進制度框架建設這一階段的過程中,原環境保護部推動了排污許可和自行監測、可行技術、環境統計、環保稅的銜接,多個部門鼎力合作,打通技術障礙,共同落實了改革任務。

  管理的“歸一”會促使數據的“歸真”,也能讓管理部門終能摸清固定污染源的底數。2018年2月,李干杰部長在2018年全國環境保護工作會議上首次提出了“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標排放一個行業”的思路,力爭通過排污許可証的核發,搞清以往長久以來我們想搞清楚而沒有搞清楚的家底,以真正實現環境管理對污染源的“全覆蓋”。以發証為依托的固定污染源清理工作已經開始有條不紊地推進。為了對固定污染源實現全面有效的管控,在“發一個行業清一個行業”的基礎上,原環境保護部又及時對發証范圍進行了適當調整,進一步實現了“應發盡發”和行業排污許可的“全覆蓋”。

  發証過程中,全國的核發和管理隊伍以及技術支持團隊逐漸成熟,企業作為排污者的主體責任逐漸清晰,很多企業都根據按証執行的需要調整了自己內部的環境管理機構和管理行為,排污許可技術服務的第三方市場也蓬勃發展了起來。

  第一輪發証過后,重點行業的數量、分布、存在的問題等等,在大數據平台上呈現得前所未有的清晰,以往標准的問題、管理的漏洞、執法的短板、監測的盲區、制度之間的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來。

  發現問題是解決問題的前提,除了對管理漏洞和盲區採取彌補措施,推動糾正和改進之外,排污許可証本身也為解決問題提供了有效的工具。比如說,越來越多的地方環保部門發現,依証監督和執法能夠省時省力,也能避免不必要的爭議和麻煩。越來越多的企業也發現,以往一些含糊不清、莫衷一是,或者說很難執行到位的要求,如今憑借一本排污許可証,一錘定音地得到明晰。越來越多的社會組織和公眾,也開始關注排污許可制度改革,發現排污企業的信息從未如此公開、透明、詳細。借助於排污許可信息公開系統,人們不僅對自己生活的環境周邊有哪些類型的企業,排放哪些污染物,排放多少有了清楚的認識,更是開始積極利用這個平台參與監督,提供建議、意見,參與環保的共治。

  萬事開頭難,15個污染物排放量大的重點行業完成發証工作之后,各行業排污許可制度改革已經步入正軌,有序鋪開。

  2018年1月,原環境保護部印發《排污許可管理辦法(試行)》,規定了排污許可証核發程序等內容,細化了環保部門、排污單位和第三方機構的法律責任,為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。

  轉

  拿到全國第一張水泥行業排污許可証的山東濟寧海螺水泥負責人表示,企業的環境管理是與排污許可証的思路契合的——從源頭開始控制,環境管理融入生產全過程,而不僅僅是末端控制。讓他比較高興的是,排污許可証對於守法企業是一個很大的支持。那些違法存在的、沒有基本的污染治理設施的“散亂污”企業就拿不到排污許可証了,有利於遏制以犧牲環境為代價的惡性競爭和“逆淘汰”。

  站在企業自己的角度,“一証式”改革切實減輕了企業負擔,不再做重復的申報﹔站在全行業的角度,也並不擔心排污許可制度的實施會增加產品的成本,因為實踐已經証明:規范化、精細化的環境管理並不會導致企業負擔加重,反而會節約資源、節省能耗。

  當地環保局的發証人員則說,排污許可制度的改革以及目前已經推進的工作也讓他們感到振奮。以往在檢查企業的時候,對不同的企業尤其是工藝復雜、排放口多的企業,他們心裡很難有一個清晰的譜系。盡管環保局每天都“夜查”,到企業現場的時候也多,但是環保人員畢竟不是行業專家,搞不好也容易被企業“忽悠”。但是現在,核發排污許可証的過程,也是幫助管理人員理清楚每一個行業基本設備、工藝流程以及產排污節點的過程。而這些清晰可查的內容,包括每個企業的工藝特點,都已經載明在排污許可証上了,勢必會大大提高管理的效率和透明度。另外,讓他們尤其感到欣慰的是,環境管理更加清晰和有依據。環保部門對企業的所有要求都將集中到這一張排污許可証上。他們將以排污許可制改革為契機,繼續提升環境管理精細化水平,規范環境執法監管,嚴格按証監管。

  排污許可証也已經在發揮更多積極的作用。一位稅務局的工作人員介紹說,排污許可制度的實施為環保稅的征收提供了很大的便利。已經核發了排污許可証的企業依據排污許可証的執行報告來納稅,數據清晰,方法統一,簡潔高效。而還沒有發証的企業在計算環保稅的時候,往往存在納稅污染物、監測和計算方法難以確定等問題,給地方稅收監管帶來困難。因此,他強烈建議盡快推進排污許可的全覆蓋。

  經過兩年來的努力,排污許可制度體系已經基本成型,但是改革的任務依然艱巨。《排污許可管理條例》承載著為這項基礎制度立法的重任,需要為改革的深化推進確定法律依據,鋪路搭橋。除了需要進一步明確排污許可証制度的基礎核心地位,制度融合的途徑、渠道,還需要明確政府部門、企業和社會各界的責任。

  在以往的環保法律體系中,缺乏企業依據排污許可証排污、政府部門依據排污許可証執法和監管的依據,缺少自行監測、台賬記錄、執行報告的相關履責條款和落實保障——這些都需要借助排污許可的專項法規,使寫入排污許可証的相關要求得到真正的落實。

  另外,隨著生態文明體制改革的繼續深化,作為其中一部分的固定污染源環境管理制度改革也必將在整體的機構、職能、制度改革中理順關系,調整到位。隨著固定污染源的清理與排污許可証核發的全行業推進,下一步的工作也已經如箭在弦:落實証后監管,開拓以排污許可証為依據的“審計式”執法﹔統一各行業實際排放量的核算方法和考核依據,通過排污許可証建立起企事業單位的總量控制制度﹔讓執行報告制度逐漸步入正軌,讓環境管理台賬作為排放“証據鏈”的重要一環發揮功效﹔進一步推進“放管服”,簡化審批,落實企業主體責任﹔發揮市場的能動性,推動以排污權交易等經濟手段提高減排效率﹔讓排污許可証真正成為固定污染源管理的核心基礎制度,成為理順其他各項政策制度並融合一體的一個制度“底座”。

  合

  歷史的車輪滾滾向前,改革的開弓沒有回頭箭。排污許可制度本身,不僅是被經歷了工業化過程的各國驗証了的科學有效的管理工具,也是我國環保事業發展到一定階段之后的必然選擇,同時也是環境管理由粗放轉向精細化、由“保姆式”轉向法治化的結果。排污許可制改革不僅是環境管理現代化建設的一部分,也是現代企業制度建設的一部分,是整個經濟社會成熟化的必經之路。

  黨的十九大報告指出,要進一步強化排污者責任,堅決打好污染防治攻堅戰。李干杰部長提出,實施排污許可制是貫徹落實黨的十九大精神、強化排污者責任的重要舉措,是提高環境管理效能、改善環境質量的重要制度保障。

  2018年6月,《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中強調,要加快推行排污許可制度,對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制,按行業、地區、時限核發排污許可証,全面落實企業治污責任,強化証后監管和處罰。2020年,將排污許可証制度建設成為固定源環境管理核心制度,實現“一証式”管理。

  排污許可制改革在生態文明建設和打好污染防治攻堅戰當中,肩負著越來越重要的使命,包含著一系列重大的命題,既是政府各部門之間、不同層級的政府之間在固定污染源管控上責權關系的調整,也是政府與排污企業之間監督與被監督的內容、方式的重大改革。這對於企業涉及污染項目的建設、生產活動,相關設備制造業、環保產業的科技發展,都將產生巨大而深遠的影響,更直接影響到這一制度的最終目的——環境質量的改善。

  作為一個核心制度,不僅僅是需要制度設計好,更需要落實執行好。特別是生態環境系統要有刀刃向內的改革勇氣,堅決完成事關生態環境治理體系和治理能力現代化建設的重要任務。改革任務是否能夠如期完成,終究系於政府部門對“一証式”改革的認識程度和決心,也有賴於社會共識的建立和群策群力的推動。

  生態環境部規劃財務司

(責編:施麟、賀迎春)