PPP規范疊加環保強監管 環保產業或迎“涅槃”之變

“今年以來，一方面，中央環保督察加碼推進，污染防治和生態保護力度不斷加大﹔另一方面，宏觀經濟持續去杠杆，資本市場對環保的態度由熱轉冷，PPP項目展開深入調整。作為污染防治攻堅戰的主力軍，環保產業似乎走入了十字路口。未來環保產業究竟是冷是暖？怎樣的環保產業更有市場前景？”全國工商聯環境商會會長趙笠鈞近日在2018中國環境上市公司峰會上提出上述問題。

在與會專家和業內人士看來，無論是PPP規范還是環保強監管，都是一柄雙刃劍，在給環保行業帶來壓力的同時，也將倒逼其強化內功從而實現“涅槃”之變。

PPP清庫 環保產業進入“冷靜期”

一場關於不規范項目的清庫風暴，讓環保PPP似乎瞬間就進入了“冷靜期”。“2013年以來，在財政部和發改委兩大部門的大力推動下，PPP模式如燎原之火迅速成為基建領域主流，其中環境項目的佔比是最大的。”桑德集團董事長文一波說。

大岳咨詢董事長金永祥也認為，過去5年，正是因為PPP的大力推廣，才使得很多企業收獲了大量新業務，實現了規模增長，污水處理、垃圾處理等環保行業也因此獲得高速發展。

不過，也正是2013年以后，PPP市場開始逐漸暴露出問題，一些地方出現泛化濫用PPP的現象。據財政部PPP中心項目官員張戈介紹，去年全國金融工作會議以來，財政部開始主動地規范整頓，防范化解風險，對中央、省、市、縣四級的風險和項目管理都進行了升級，嚴格了財政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個項目，2.9萬億元的投資額。

在這一整頓過程中，環保產業對PPP由熱捧轉為疏遠。“前兩年我們簽了300億PPP項目，今年沒有簽那麼多，基本上絕大部分項目沒太參與。”文一波坦言。

而外資企業代表蘇伊士這幾年幾乎沒有參與PPP項目。蘇伊士新創建執行副總裁孫明華直言，目前PPP項目回報太低，他們接觸的項目最高也就6%至7%、甚至更低，根本達不到投資要求。並且風險太大，特別是地方的支付能力和信用還有待提升。最近，蘇伊士參與了武漢的一個PPP項目，實際隻佔投資的0.1%。“我們注意到，行業內不少項目往往重投資不重運營，重形式不重效果，重投資不重回報。”

配套規范將發布 “新PPP時代”來臨

威立雅中國區副總裁、董事總經理黃曉軍認為，一個PPP合同，有兩點至關重要。一是明確的價格機制、回報機制，也就是“物有所值”﹔二是要有非常明晰的服務邊界，以法律來保障。

博天環境集團總裁吳堅表示，在PPP項目的選擇上，企業要充分考慮項目后期的運營效果、可產生的社會價值，並依自身情況設立項目邊界，做好風險控制。“PPP也是一種投資行為。建議企業既不要追求項目規模而盲張，也不要因為短時間內存在的問題就避而遠之，應以理性看待PPP作為商業模式的價值。”

“清理整頓后，PPP將真正迎來新時代、好時代、大時代的發展。”張戈說。他還透露，財政部接下來還將配合司法部出台PPP條例，預計今年年底可能就會發布。“此外，我們也在准備一個配套的PPP規范實施政策，‘踩剎車’的同時也要促發展。”

根據全國PPP中心平台的數據，目前參與PPP項目的7029家企業中，民營資本和外資總共佔比達到了48%。尤其是在市場開發較早、現金流回報比較穩定的垃圾處理和污水處理領域，民營資本的參與率更是高達82%。

“民營資本對於整個生態環保領域的PPP是有引領和帶動作用的，他們的技術讓政府方學到了很多風險分擔、科學決策的知識，同時也讓公共服務更加專業、更加多樣，效率和質量都得到了提升。”張戈說，PPP在公眾服務領域和生態環保領域將大有所為，希望各方繼續保持對PPP的信心，為污染防治攻堅戰貢獻更多力量。

孫明華表示，2018年之前叫“舊PPP時代”，從2018年開始是“新PPP時代”。希望在“新PPP時代”有明確的政策和方向，也多給外資參與PPP的機會。

環保強監管 激發市場強需求

在環保督察的持續加碼和需求升級的雙重加持下，巨大的環境治理市場空間也在加速釋放。然而，今年在環保行業中似乎出現了一個悖論。

“理論上，中央生態環境保護督察等強監管可拉動更多的環保市場，環保投資的高峰本該出現，實際情況並非如此，產業沒有迎來‘春天’反而走入了‘寒冬’。”環境商會副會長兼首席環境政策專家駱建華說。

而在生態環境部政策研究中心主任吳舜澤看來，觀察環保企業目前的境況，應從PPP金融政策、去杠杆等多種因素的大背景下，從環保強監管和產業發展等角度來看。在任何時候、在任何一個國家或在任何一個階段，依法常態環境監管都是對環保產業發展的最大驅動力。有些企業過分激進、負債率過高，而且高度依賴回款，這是資金錯配的問題。個別企業出了問題不代表整個環保產業出了問題。

專家認為，目前的“常態化”生態環境監管措施被市場視為“強監管”。原因有兩方面：一是與之前相對較為寬鬆的監管環境相比，政策對排污的約束性大大提高，令市場倍感壓力﹔二是生態環境監管措施的常態化對經濟發展水平提出了較高要求。“從當前冬季霧霾情況的發展態勢來看，生態環境強監管在未來不僅不能削弱，而且要繼續強化。”復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青表示。

中國人民大學環境學院教授馬中也認為，“強監管”還需要更“強”，各類專項行動都是以改善環境質量為核心，但從環境質量的改善情況來看，約束性指標仍有待進一步落實。雖然中央生態環境保護督察推動了監管力度的加大，但還有一些已經制定的政策沒有真正落實，許多環保產業需求還沒有真正釋放。

但是，目前不少經濟政策落實還不夠。“以環境稅為例，今年前10個月隻收了80億元，距離以前的200億元排污費差距較大。”馬中說，包括 “三去一降一補”政策，環境治理本應該是企業要補的短板，是“一補”，但在落實過程中，一些企業卻把環境治理當作成本，歸到“一降”去了，導致政策執行錯位。

吳舜澤認為，環保企業目前出現的問題不是環保強監管帶來的問題。“其實很多現有政策能夠解決現有問題，關鍵是能否有效落實，把政策用到位，解決好相應問題。但不要將政策和市場對立起來，兩者應該相互促進。”

此外，專家表示，環保強監管的推進理應激發環保強需求，在引入系統性環境經濟制度和政策工具之后，這個趨勢將變得更明顯，環保產業應該抓住其中的機遇。（記者 班娟娟）