健全市場化多元化生態保護補償機制的政策著力點

　　近年來，重點領域、重要區域生態保護補償力度不斷加大，補償范圍逐步擴大，初步建立起多元化生態保護補償機制。然而，在實踐中還存在生態產品和生態服務質量效率不高、規模不足和發展不平衡，資金來源渠道單一，以及市場主體參與度不高等問題。

　　國家發展和改革委員會等九部門今年年初聯合印發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，進一步明確了推進市場化、多元化生態保護補償機制建設的總體要求、重點任務和配套措施。當前，准確把握市場化、多元化生態保護補償機制建設的政策著力點，對於建立符合我國國情的生態保護補償制度體系、推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

　　加快推進自然資源資產產權制度改革

　　自然資源資產產權制度是我國生態文明體制改革的重要內容，也是推進市場化、多元化生態保護補償機制建設的基礎性制度。目前，現行法律體系原則規定全民所有的自然資源資產產權由國務院代表國家行使，但並未明確具體的代理或托管部門，造成部分自然資源全民所有權虛置。

　　自然資源資產產權制度缺位，不僅難以精確生態保護補償對象，還會嚴重制約碳排放權、排污權、水權等生態產品產權的初始分配制度，自然資源資產有償使用制度和自然資源收益分配制度的深入推進。因此，要以自然資源統一確權登記為基礎，以完善自然資源資產產權體系為核心，以加強自然資源資產產權保護為重點，統籌推進自然資源資產產權制度改革。分類推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦等資源，按照不動產資源等各類自然資源資產的權屬、界址、位置、面積、用途等產權要素，明晰全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，以及不同集體所有者的邊界，並在自然資源登記簿記載。根據產權分離思想，推行自然資源資產所有權、經營權、承包權等權利分置運行機制，適度擴大各類自然資源資產產權權能，明晰產權主體在自然資源資產佔有、使用、收益、處分等方面的權責利，強化自然資源資產產權行使監管。

　　推動單一要素補償、分類補償向綜合性補償轉變

　　當前，我國生態保護補償偏重於單一要素補償和分類補償。理論上，這兩種補償由於生態環境利益相關者明確、補償目標相對單一等特點而易於實施，但不同環境要素、不同領域之間的生態保護補償政策未能充分發揮政策聚焦合力，缺乏整體性和綜合性。

　　綜合性生態保護補償是以生態系統整體性為原則，以區域生態環境質量的整體提升和經濟可持續發展為目標，統籌整合不同類型、不同領域的生態保護資金，調節區域生態環境利益關系的制度安排，是對現行單一要素補償、分類補償的提升和完善。近年來，我國已經相繼實施了自然保護區建設等重點生態區域補償，國家公園體制試點等工作也正在積極探索中，但還應在縱向與橫向、政府與市場、環境要素與生態區域結合方面著力，推進市場化、多元化生態保護補償機制建設。

　　要在頂層設計層面逐步完善生態保護補償制度的政策法規和實施細則，加快出台生態保護補償條例。各省要加大不同類型、不同領域的生態保護資金整合力度，以縣為實施的基本單元，賦予其統籌安排項目和資金的自主權，並以生態指標考核為導向，激勵實施縣保護生態環境的積極性。根據省情實際，以實現區域生態環境質量的整體提升為最終目標，構建多層次、寬領域、廣覆蓋的綜合性生態保護補償考核指標體系。既要包括區域森林覆蓋率、空氣質量、水質水量等生態質量指數，也要包括生活污水處理、垃圾處理等人居環境質量的評價，還要包括工業增加值能耗、農田任務完成情況等區域發展績效的評估。同時，探索採用先預撥后清算的辦法，加大對實施縣綜合性生態保護補償的正向激勵力度。

　　構建多層次生態保護補償市場體系

　　一般認為，生態產品的生產和消費過程具有公共物品屬性，私人部門通過市場方式提供生態產品會因社會邊際成本收益與私人邊際成本收益相背離而使市場失靈。事實上，公共物品並不等同於公共所有的資源。清潔的水源、無污染的土壤等公共池塘資源物品或俱樂部物品，在達到一定的消費人數和范圍后，就會出現邊際成本為正的情況。同時，自然資源資產產權制度、價值評估技術和法律規則等剛性約束條件的日益完善，為市場化、多元化生態保護補償提供了可能。推進生態保護補償市場化，需要協同推進生態產品市場交易與生態保護補償，構建多層次的生態保護補償市場體系。

　　具體而言，要加快研究制定碳排放權交易管理暫行條例，完善重點企業能耗數據第三方核查，適時擴大行業覆蓋范圍，將生態、社會效益顯著的林業碳匯項目優先納入全國市場，逐步推進區域碳交易試點向全國市場過渡。建立健全生態保護區、跨流域、跨區域排污權交易制度，探索排污權抵押貸款、租賃等融資方式，在有條件的地方建立省內分行業排污強度區域排名制度，排名靠后地區對排名靠前地區進行合理補償。合理界定和分配水權，明確權屬人、用途和水資源使用量等，鼓勵引導開展水權交易，分地區推進以個人用水量或城市用水總量指標為交易標的，探索合同節水量水權交易、城市供水管網內水權交易、水權回購等水權交易方式。進一步轉變政府角色定位，更好發揮政府在生態保護補償市場中的引導和調控作用。一方面，要綜合考慮市場競爭、成本效益、質量安全、區域發展等因素，確定綠色採購指導性目錄和需求標准，通過合同外包、特許經營等方式，引導符合資質要求的社會力量參與綠色採購供給。另一方面，要鼓勵有條件的生態受益地區與生態保護地區、流域下游地區和流域上游地區根據財力情況、實際需求及操作成本等，協商選擇資金補助、對口協作等補償方式，開展橫向生態保護補償，建立持續性綠色利益分享機制。

　　培育高質量現代化生態產業體系

　　在我國工業化、城鎮化的快速推進過程中，傳統以過度耗費資源和破壞環境為代價的粗放型經濟增長方式，不僅造成水土流失、草場退化、土地荒漠化、資源枯竭、生物多樣性減少等生態惡化和環境污染問題，還嚴重制約著經濟社會的可持續發展。全國生態環境保護大會提出，加快建立健全以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。產業生態化和生態產業化如車之兩輪、鳥之兩翼，二者不可偏廢。作為加快構建生態經濟體系的重要內容，培育高質量現代化生態產業體系，就是要遵循生態產業化的發展理念，以供給側結構性改革為主線，把生態優勢轉化為發展優勢。

　　要優化財政轉移支付中生態保護補償預算安排結構，向生態功能重要、生態資源富集的貧困地區傾斜。因地制宜、分類施策，把資金補償、產業扶持、精准幫扶、技術援助、人才支持、農戶專業教育、就業培訓等政策、實物、技術及智力補償方式結合起來，形成發展生態產業的合力。要統一構建以綠色產品評價標准子體系為牽引、以綠色產品的產業支撐標准子體系為輔助的綠色產品標准體系，將當前分頭設立的環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等產品認証逐步向綠色產品認証過渡，運用大數據技術建立健全綠色產品指標量化評估機制，從而發揮綠色標識促進生態產品價值實現的作用。引導生態保護者和投資者通過參與碳匯造林、流域綜合治理、自然保護區建設、國家公園管理、生態保護區管護等生態系統保護和修復活動獲得價值補償。發掘區域生態文化特色，將物質產品、文化產品和生態產品“捆綁式”經營，發展生態康養、森林人家、休閑觀光園區、景觀游憩等“農業+文化+生態”新業態，推動綠色發展與脫貧攻堅有機結合。

　　完善生態保護補償可持續融資機制

　　近幾年，我國生態保護補償資金中，中央和地方財政資金投入佔了很大比例，而社會資金及其他資金投入佔比較少。隨著生態系統保護和修復工程的規模日益擴大，如果僅僅依靠政府有限的財政資金投入，不僅會降低生態保護補償資金的使用效率，還會影響生態保護項目的可持續性。因此，迫切需要發揮金融的“造血功能”，推動形成生態保護可持續融資市場化與多元化新格局。

　　綠色金融是現代金融體系的重要內容。但是，由於以生態產品生產、生態系統保護和修復工程和生態保護區管護服務為標的的各類生態保護項目，具有投入資金較大、回報周期較長、環境風險較高、收益率較低等特征，金融機構參與意願不強，社會資本顯得尤為謹慎。這就要求通過政策支持、技術幫扶等措施，引導銀行業金融機構降低准入門檻，簡化審批程序，創新綠色信貸產品，擴大信貸規模。

　　要鼓勵各類金融機構根據不同生態保護項目的風險等級等要素，研究以特定生態保護項目為標的的綠色証券、綠色國債等多元化、差異化的綠色金融產品序列，研究設立綠色股票指數、綠色企業股權融資和發展相關投資產品，探索排污權、碳排放權、水權、碳匯和購買服務協議抵押等擔保貸款業務。借鑒國際經驗，鼓勵有條件的生態保護區創設土地銀行、森林銀行等專業化生態銀行。鼓勵保險機構聯合金融機構、非金融機構和公益組織，創新開發環境污染責任保險、森林保險等綠色生態相關險種，逐步在環境高風險領域建立強制責任保險制度。在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，鼓勵有條件的生態保護地區政府通過保障合法權益、加強政策扶持等配套措施，運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引符合資質條件的社會資本參與重大生態系統保護和修復工程等生態產業項目的建設、運營和管理。

　　作者單位：中國農業大學中國生態補償政策研究中心