加強協同破解產業退城搬遷中的鄰避問題

　　近日，據媒體報道，邢台鋼鐵有限責任公司擬從邢台市區搬遷至本市新河縣，新落戶點距離衡水市冀州區3.4公裡，距離衡水湖濕地保護區邊界30公裡，這一動議引發衡水市強烈反彈和社會廣泛關注。

　　將本行政區內的污染企業遷往邊緣地區引發省際或市際糾紛，出現“鄰避”問題，這一事件在京津冀及周邊地區並非個案，值得深思。

　　京津冀及周邊地區大氣污染物排放量遠超區域資源環境承載能力。為了改善區域環境空氣質量，特別是城市建成區的環境空氣質量，各地在實施重點行業過剩產能化解、行業提標改造的同時，普遍把大氣重污染產業退城搬遷作為一項重要舉措。

　　在此過程中，各地普遍將本行政區域內的邊緣區縣作為重污染企業搬遷目的地。之所以如此，一是受“行政區經濟”影響，各地都不希望納稅大戶流失﹔二是邊緣地區經濟發展水平一般相對較低，重污染企業對當地仍有較大吸引力﹔三是將該類企業布局在邊緣區縣對本行政區的污染影響最小。

　　然而，各地將本行政區內的污染企業遷往邊緣地區極易引發省際或市際糾紛，出現“鄰避”問題。例如，河北邯鄲鋼鐵集團有限責任公司老區焦化退城進園產能置換項目擬淘汰邯鄲主城區內6座焦爐，轉而在南部距離河南安陽邊界5公裡、距離安陽市建成區20公裡處的磁縣循環經濟煤化工產業園區內減量置換2座焦爐。項目建設雖然有助於改善邯鄲市空氣質量，但由於新廠址位於安陽市上風向，在環評階段引發河南省強烈反彈。

　　如何破解重污染產業退城搬遷過程中可能出現的“鄰避”問題，並以此推動京津冀及周邊地區重點產業優化發展？筆者認為可從以下幾個方面入手。

　　一是統一編制區域重點產業規劃。重化工業規模太大且布局不合理是造成京津冀及周邊地區城市環境空氣質量不佳的重要原因，對此各省、市大多已經提出了產業退城、提標改造等要求和時間表。為了減輕“鄰避”問題和優化產業布局，統一編制區域重點產業發展規劃很有必要。

　　具體而言，要做好重污染產業的布局規劃。基於區域污染傳輸規律和聯防聯控要求，從整個區域尺度明確重污染產業的布局要求，特別是要劃定重污染產業不得進入的區域。做好產業集群建設規劃。從區域產業鏈構建和產業集群建設的角度出發，統籌重化工業布局和發展問題，在控制污染的同時提高區域產業競爭力。產業布局調整要和運輸體系相匹配，與 “公轉鐵”規劃統籌考慮。通過統一

　　規劃明確行業准入要求。包括能源效率、污染防控等，提升區域產業技術水平。通過編制規劃推動一批重污染產業向域外轉移。

　　二是統一重點行業排放標准。盡管在京津冀及周邊地區統一污染物排放標准已經具有廣泛共識，但迄今為止僅限於京津冀及周邊地區“2+26”城市，並且進展緩慢。對此，應在京津冀及周邊地區更大范圍內統一標准。優先統一重點行業的污染物排放標准，統一重點行業清潔生產標准。京津冀及周邊地區除了應制定適用本區域的清潔生產標准外，更應在行業清潔生產水平上統一。

　　三是健全區域環評會商制度。原環境保護部2015年頒布了《關於開展規劃環境影響評價會商的指導意見（試行）》，對規劃環評會商職責、范圍、程序等做出了規定，然而迄今為止成功實施的案例寥寥無幾。對於建設項目環評會商，目前還沒有相應的文件規定。

　　對此，應在《環境影響評價法》中明確提出開展建設項目環評會商的要求。細化目前的第二十三條規定，提出建設項目可能造成跨行政區域的不良環境影響，應該首先開展環評會商。將建設項目環評會商要求寫入《建設項目環境保護管理條例》，並進一步明確環評會商的關鍵問題和主要環節。制定明確的建設項目環評會商實施辦法，夯實其可操作性，提高其執行率。

　　四是優化區域大氣監測布點。由於區域環境空氣質量已經納入地方政府績效考核，因此各級政府非常重視大氣環境監測站點周圍的污染防治工作。省、市交界地帶由於監測布點很少甚至沒有，難以引起地方重視，這也是此輪產業退城搬遷過程中大量重污染產業選擇向邊界附近遷移的一個重要原因。對此，應考慮在省（市）交界地帶增加國控和省控大氣監測點位，並納入政府績效考核。

　　同時邊界兩側政府部門共享對方區域環境監測實時數據。建立省（市）邊界兩側重點污染源在線監測系統並實現兩側環境管理部門數據共享。

　　五是開展區域大氣戰略環評。為了加強區域統籌，除了編制區域重點產業規劃外，還可針對上述問題開展專項戰略環評，摸清京津冀及周邊地區鋼鐵、火電等產業布局現狀及其主要問題。在京津冀及周邊地區6省市范圍內系統模擬和准確識別大氣環境優先保護區、弱擴散區、布局敏感區和受體敏感區，分析產業布局現狀及其調整與上述區域的協調性，為各地優化產業布局提供指引。

　　六是加強“三線一單”工作對接。准入單元劃分要與《京津冀協同發展規劃綱要》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等頂層設計銜接，特別是在大尺度功能分區上保持協調。京津冀及周邊地區“三線一單”工作組應加強協調，在評價方法、單元尺度、劃分標准、准入原則等方面保持協同。“三線一單”成果形成后，要對省（市）界兩側單元的准入清單進行對接，推動產業空間和環境空間協調、連續，從源頭上防止跨界污染問題的出現。（耿海清 余劍鋒 李博）