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解振华:坎昆协议是气候变化谈判的积极进展

国家发展和改革委员会副主任  解振华

2011年03月01日00:00    来源:人民网-《人民日报》     手机看新闻

  气候变化问题关系人类生存和各国发展。国际社会携手应对气候变化是大势所趋。在各方共同努力下,去年底的联合国气候变化坎昆会议最终达成了《坎昆协议》,这对于进一步扩大共识,继续推动谈判进程具有重要意义。

  一、坎昆会议是气候变化谈判向前迈出的重要一步

  《坎昆协议》是关于加强《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)和《京都议定书》(简称《议定书》)实施的一系列决定的总称,是在《公约》和《议定书》双轨谈判中取得的平衡结果,主要包括两部分内容:

  一是根据“巴厘行动计划”,就加强《公约》实施作出框架性安排。在共同愿景问题上,确定了将全球气温上升幅度控制在2摄氏度以内的全球长期目标,并要求在今年的南非德班会议上审议2050年长期减排目标及全球排放达到峰值的时间框架。在减缓问题上,要求发达国家承担全经济范围的绝对减排指标,发展中国家在可持续发展框架下采取国内适当减缓行动。决定启动提高发达国家减排指标可比性的国际进程,对发展中国家自主减缓行动进行国内“三可”,并以非侵入性、非惩罚性和尊重国家主权的方式对有关信息进行“国际磋商和分析”。在适应问题上,决定建立“坎昆适应框架”,设立具有明确职能的适应委员会,帮助最不发达国家制定和实施国家适应计划。在资金问题上,决定建立“绿色气候基金”,要求发达国家落实快速启动资金,并承诺到2020年每年动员1000亿美元支持发展中国家应对气候变化。在技术转让问题上,决定建立技术开发与转让机制,明确该机制由技术执行委员会和技术中心网络组成。二是按照《议定书》工作组相关授权作出的决定。要求《议定书》工作组尽快完成谈判,以确保在《议定书》第一和第二承诺期之间没有空当,并敦促发达国家按照政府间气候变化专门委员会提出的25%—40%整体中期减排幅度进一步提高减排承诺水平。

  在坎昆会议成果中,有一系列值得称道的亮点,一是首次在缔约方会议决定中明确写入了发达国家的历史责任,要求发达国家必须率先减排并进一步提高减排承诺。二是《议定书》的谈判取得积极进展,明确要求确保议定书第一和第二承诺期之间没有空当,反映了国际社会延续议定书的主流意见。三是发展中国家关心的适应、资金、技术等问题的机制安排取得了重要进展。四是进一步重申了经济社会发展是发展中国家首要和压倒一切的优先任务,并强调各方公平获得可持续发展空间的权利。五是在会前被视为难点的“三可”和“国际磋商和分析”问题上达成了原则共识,为会议取得平衡的成果扫除了障碍。

  国际社会普遍积极评价坎昆会议,认为会议取得了务实成果,符合各方预期,令国际社会重拾信心。应该看到,《坎昆协议》是目前情况下各方能够达成的最大程度的妥协,具有重要意义,一是坚持了“共同但有区别的责任”原则,维护了《公约》和《议定书》的基本框架和双轨谈判机制,在《哥本哈根协议》政治共识基础上把谈判整体向前推进了一大步。二是增强了各国之间的政治互信,坚定了各方合作应对气候变化的信心和决心,使谈判重回健康轨道。

  与此同时,我们也清醒地看到,《坎昆协议》作为各方妥协的结果,尽管确立了“巴厘路线图”谈判最终成果的基本框架,但并未完成“巴厘路线图”授权的谈判,各方在很多实质问题上的分歧并未消除;会议未能就《议定书》第二承诺期作出明确安排,在适应、资金、技术转让等问题上的进展也远低于发展中国家的期望和“巴厘行动计划”的要求。今年的谈判仍将面临巨大挑战。

  二、中国为达成坎昆协议做出了重要贡献

  哥本哈根会议曾引发了一些缔约方对联合国多边进程有效性的质疑。在此情况下,中国与广大发展中国家一道,旗帜鲜明地支持联合国多边谈判机制,要求2010年增加工作组谈判会议,为坎昆会议取得务实成果、谈判重回正轨做出了积极贡献。

  我们就重大问题从各个层面与各方坦诚、深入交换看法,增进相互理解,推动弥合分歧,凝聚政治推动力。广做各方工作,利用“基础四国”、“77国集团+中国”等机制加强与广大发展中国家的团结协作,利用各种渠道加强与发达国家的对话,为开好坎昆会议做了有效铺垫。中方还与会议东道国密切沟通,为墨西哥当好东道主、办好坎昆会议提供了有益建议和全面支持。我国还于2010年10月在天津承办了坎昆会议前的最后一次谈判会议,形成了推动坎昆会议“在两轨之间和两轨内各要素之间达成一系列平衡成果”的主流共识,为坎昆会议取得成功奠定了基础。我们还采取切实行动,推动“十一五”节能减排目标的完成,基本实现了单位GDP能耗比2005年降低20%左右的目标,相当于减少CO2排放15亿吨以上,为全球应对气候变化作出了实质性贡献;我们还通过制定“十二五”规划,将应对气候变化和绿色低碳发展放到更为重要的战略位置,增强了各方共同应对气候变化的信心。国际社会高度肯定我国积极应对气候变化的政策和行动。

  坎昆会议期间,中国代表团全面参与谈判磋商,坚持维护谈判进程的公开透明、广泛参与和协商一致,就各个谈判议题提出建设性方案。特别是在关于全球长期目标、京都议定书第二承诺期、发展中国家减缓行动的“国际磋商与分析”和发达国家减排承诺等分歧较大的问题的谈判中,积极与各方沟通协调,开展了大量艰苦细致的工作,并显示了足够的灵活性,推动形成了最终为各方接受的妥协方案。墨西哥和卡尔德龙总统多次对中方表示肯定和感谢,国际社会也对中方的努力和贡献给予积极评价。

  三、气候变化谈判仍然任重道远

  今年年底,《公约》第十七次缔约方会议和《议定书》第七次缔约方会议将在南非德班举行,谈判任务依然艰巨。要化挑战为机遇,巩固已有成果,凝聚新的共识,将政治意愿转化为德班会议的进展,还有许多工作要做。德班会议应严格遵循“巴厘路线图”授权,落实《坎昆协议》成果,就加强《公约》和《议定书》的实施达成广泛、均衡的成果,完成以下四项主要任务。 

  一是要谈判确定发达国家在《议定书》第二承诺期的大幅绝对量化减排指标。《议定书》是双轨谈判机制中的一轨,其第一承诺期将于2012年底结束。为落实《坎昆协议》关于确保《议定书》第一、第二承诺期不出现空当的要求,应尽快谈判确定签署《议定书》的发达国家在第二承诺期的减排指标,这是德班会议最为紧迫的任务。《议定书》第二承诺期是发展中国家坚定不移的诉求,关系到现有法律框架的延续,关系到发达国家与发展中国家之间的政治互信。同时,发达国家应根据《坎昆协议》的要求,进一步提高其减排承诺水平。只有发达国家进行中期大幅度减排,才有可能实现《坎昆协议》所确立的全球气温上升幅度不超过2摄氏度的长期目标。也只有明确了《议定书》发达国家在第二承诺期的减排指标,才能为非《议定书》发达国家确定可比的减排指标。

  二要明确非《议定书》发达国家在《公约》下承担与其他发达国家可比的减排承诺,确定发展中国家的自主减缓行动。根据“巴厘路线图”的要求,《议定书》发达国家在《议定书》下承担减排指标,非《议定书》发达国家(主要是美国)也要在《公约》下承担与之可比的减排努力,这种可比性包括了减排的性质、范围、指标和遵约机制。发展中国家也应在可持续发展框架下,在发达国家资金和技术支持下开展积极的减缓行动。很多发展中国家已经提出了到2020年的自主减缓行动目标,在发达国家承担有国际法律约束力的中期减排指标的情况下,可按照“共同但有区别的责任”原则,以适当法律形式明确发展中国家的减缓行动,认可发展中国家的减排努力。

  三要切实落实有关资金和技术转让方面的安排。目前大部分发展中国家都采取了应对气候变化的积极行动,但国际社会仍缺乏对发展中国家国内行动的有效支持。只有建立有效机制,并为发展中国家提供足够的资金和技术支持,发展中国家才能有效开展减缓行动,从而为实现全球温升控制在2摄氏度以内的长期目标作出积极贡献。

  四是细化《坎昆协议》中有关“三可”和透明度问题的具体安排。《坎昆协议》明确了有关“三可”和透明度的原则,我们支持德班会议就发达国家减排承诺及其对发展中国家资金、技术支持的“三可”,以及发展中国家自主减缓行动的“国际磋商和分析”作出细化具体安排。同时要保证这种安排充分体现发达国家和发展中国家之间“共同但有区别的责任”原则。

  气候变化国际谈判是一项长期、艰巨的任务。坎昆会议表明,经历20年谈判形成的联合国多边机制及其所确定的《公约》和《议定书》,具有强大的生命力和不可替代的作用。只要各国从维护全人类利益的大局出发,拿出切实的合作意愿,本着妥协的精神,坚持《公约》、《议定书》的基本框架及其所确定的原则,就能把国际合作应对气候变化的进程不断推向前进。中国过去、现在和将来都是积极推动气候变化国际谈判进程的建设性力量。我们将继续与各方一道做出积极努力,争取推动德班会议取得积极成果。 

(责任编辑:蒋琪)

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