解读:环境违法处罚首次引入行政拘留深意何在

我国环境违法处罚缺乏“硬武器”局面有望改观

记者 郄建荣

2008年08月13日11:12  来源:《法制日报》

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  在现实中,破坏环境罪更多地是用来充当吓唬人的“稻草人”,而罚款对于企业来说,不算什么,根本构不成威胁。专家称,我国环境法的国情是,在罚款与定罪之间,缺乏一个比较容易操作又能起到震慑作用的惩罚措施。不久前全国人大法工委下发的一份文件,弥补了这个不足,环境违法处罚首次引入行政拘留。

  权威专家历数意见的“厉害”之处,同时对社会上存在的一些担忧进行了深入分析。

  三大亮点

  □比任何经济处罚都要严厉得多

  □直接指向违法排污企业负责人

  □没有量化排污量正是厉害之处


  罚款,违法企业不当回事,判处环境污染罪,又够不上。多年来,我国对于环境违法的处罚,始终无法摆脱一个字的束缚———“软”。

  “‘软’是因为手中没有硬武器。”一位基层环保执法人员在接受记者采访时对此说法显然有他的不同看法。

  他告诉记者,作为基层环保执法人员,他对不久前全国人大法工委印发的《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》,充满了期待。

  10万元罚款如同“毛毛雨”

  上海新鸿染整有限公司是上海市环保局曾经处罚过的一个企业。

  环境保护部一位人士告诉记者,当初,上海市环保局处罚这个企业的时候,可是没少费劲。

  她告诉记者,在一次例行检查中,环保执法人员发现新鸿公司排入污水处理装置中的“污水”浓度很低,甚至不需要处理就可以直接“达标”排放。

  但新鸿公司是与相邻的另一家工厂共用一个排污口,这个排污口又埋在水下,只有在长江口低潮位时才能露出水面。

  “两个厂共用一个排污口,即使环保部门监测出排放口中的污染因子超标,也无法直接推断污染物来自谁”。环境保护部这位人士说,环保执法人员着实为难。

  经过长期周密准备,上海市环保执法部门首先通知相邻的工厂停产4小时,然后选择在傍晚长江口低潮时取证,最后,终于得到了工厂排污超标的证据,并最终发现偷排的暗管。

  根据当时的法律规定,上海市环保局对新鸿公司作出了处以10万元罚款的处罚决定。

  新鸿公司的负责人也接受了10万元的罚款。但是,在新鸿公司的职工代表大会上,谈到罚款一事,这位负责人却显然格外“轻松”:“这10万元钱对我来说只是‘毛毛雨’,到时候还是要从你们身上扣回来的!”

  “即使不是从企业职工身上扣出来,企业要想把这10万元的‘损失’找回来也实在太容易了。”中国政法大学环境法学教授王灿发认为,10万元罚款对于日进斗金的企业来说确实不过九牛一毛。

  “罚款对于违法企业来说确实不是最有效的制裁手段。”环境保护部法规司副司长别涛在接受记者采访时表示,新修改后的水污染防治法,虽然将私设暗管排污的处罚上限提高到了50万元,处罚力度相对以前确实有了很大的提高。但是,如果期待通过50万元罚款完全遏制住企业违法排污,恐怕也不现实。

  以破坏环境罪定案的没几起

  据了解,1997年修订的刑法,在第六章第六节中特别增加了有关破坏环境资源保护罪的条文。但是,眼看着11年就要过去了,全国以破坏环境罪定案的却寥寥无几。

  7月10日,环境保护部部长周生贤在国务院8部门联合召开的2008年环保专项行动电视电话会议中透露,近5年,全国查处的环境违法企业12余万家次。按照这一数字做个简单的除法就可算出,近5年,平均每年查处的环境违法企业有两万多起。

  但是,就是这两万多起环境违法案件,却几乎看不到被处以破坏环境罪的。

  现全国人大环资委副主任委员、原国家环保总局副局长汪纪戎曾披露过一个数字,到2005年底,全国以破坏环境罪定案的只有3起。

  从2006年到目前,说到全国破坏环境罪的查处情况,一位不便公开姓名的专家告诉记者,除了公开的3例外,他没有看到更多的报道。

  按照刑法第三百三十八条的规定:违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。

  为何破坏环境罪存在了11年,公开的判例只有几起呢?这位专家认为,事实上,每年大量发生的环境违法案件中,肯定有已经触犯了刑法的,但结果是并没有被依法追究刑事责任。“在现实中,破坏环境罪定罪难已是不争的事实。”他说,个中原因许多,但是,一个不容忽视的原因就是,破坏环境罪毕竟是涉及到对个人刑事处罚的问题,因此,司法机关在定这个罪的时候,肯定会格外慎重。

  只要排放危险废物就可“拘留”

  “在现实中,破坏环境罪更多地是用来充当吓唬人的‘稻草人’,实质上并没有起到应有的震慑作用。而罚款对于企业来说,更不算什么,根本构不成威胁。”这位不便公开姓名的专家认为,根据我国环境违法的“国情”,实际上更需要在罚款与定罪之间,有一个比较容易操作又能起到震慑作用的惩罚措施。

  “全国人大法工委印发的意见,实质上就是这样一个措施。”别涛告诉记者,作为水污染防治法的补充规定,意见明确提出,依照治安管理处罚法第三十条、第十八条以及水污染防治法第九十条的规定,排污单位违反国家规定,向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质,非法处置危险物质违反治安管理行为的,可以由公安机关对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予5至15天的行政拘留处罚。

  别涛认为,尽管全国人大法工委印发的行政拘留处罚措施仅仅限于非法处置危险废物,但是,它的标志意义就在于,它比任何经济处罚都要严厉得多,是通过限制人身自由的方法来达到惩罚环境违法的目的。

  他表示,这一规定比修改后的水污染防治法中的“企事业单位造成水污染事故的,除对单位给予处罚外,还可对直接责任人处上一年度从本单位取得收入50%以下的罚款”的规定,更有警示和惩戒作用。因为,水污染防治法规定的无论是罚款50万元,还是对直接责任人处上一年度从本单位取得收入50%以下的罚款,说到底都是一种经济处罚,也就是说可以通过交钱来解决“问题”。但是,意见就不同了,如果一旦发生了向水体排放危险废物的事件,交多少钱都不能了事,将被处以5到15天的行政拘留。

  别涛认为,意见的另一大亮点,就是行政拘留直指违法企业的负责人,包括企业的领导人员、负责人员或者直接操作人员。

  有专家注意到,对于向水体排放危险废物的数量,意见并没有作出明确规定。对此,别涛的看法是,意见没有数量方面的门槛限定,就说明,只要是排放危险废物就可以按照意见予以拘留处罚,“这正是意见的厉害之处”,别涛说。

  别涛告诉记者,不仅数量上没有限定,对于后果也没有要求。“只要是违法排放了危险废物,即使没有造成后果包括严重后果也可以行政拘留。”别涛认为,从这一点上看,意见绝对不可小视。

  期待适用于所有违法排污

  按照全国人大法工委印发的意见,只有违法向水体排放危险废物才可适用意见,它并不适用于所有的违法排污行为。

  对此,有学者认为,意见适用范围是否有些偏窄。“要是能够适用于所有的违法排污行为,无论是处罚力度还是震慑作用可能会更大。”

  记者注意到,环境保护部挂牌后发布的第一号令,就是与发改委一起联合发布了《国家危险废物名录》。名录已于8月1日起开始实施。

  根据这个名录,具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或者感染性等一种或者几种危险特性的固体废物和液态废物,都被视为危险废物。

  别涛说,在以往查处的环境违法事件中,违法向水体排放危险废物的并非个案。目前阶段,还不宜广泛使用行政拘留。因为在目前的情形下,行政拘留措施相对罚款已经发生了质的变化,作为限制人身自由的处罚,它是最严厉的行政处罚了。如果对所有超标排污、违法排污都适用行政拘留,不太现实。

  他表示,随着国家对环境违法处罚力度的不断加大,对于环境违法行为处罚肯定会越来越严,“当然也不排除行政拘留范围的扩大。”

  说到行政拘留的具体适用,别涛告诉记者,目前,环境保护部正准备对基层环保执法人员进行专门培训。对于与公安部门的沟通配合,别涛认为,也基本不存在问题。“因为,2004年生效的治安管理处罚法早已将违法处置危险废物列入了行政拘留的范围。从这个角度说,相信公安部门作为该法实施机关,执行该规定没有问题。”别涛说。

  对于全国人大法工委印发的意见,环境保护部也已作出了积极回应。

  据别涛介绍,环境保护部的态度是“加大环境执法力度,充分运用行政拘留的强制手段处罚恶意排污行为”、“凡涉嫌违反治安管理规定需要适用行政拘留处罚的,(环保部门)应当主动、及时与公安机关沟通,按照《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第88号)的有关要求向公安机关移送。”

  对行政拘留,接受记者采访的基层环保执法人员也普遍看好。他们表示,已做好准备,只要发现可适用意见规定的案件,将第一时间向公安部门移送。

(责任编辑:扎西)
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