区域功能划分能否终结GDP崇拜:好空气能当饭吃吗

中国绘制"生态地图" 国土被划为216个功能区

广西部分区域被确定为重要生态服务功能区域

天津滨海新区 大步迈向“国家生态区”

邱炯绘

　　【核心阅读】

　　水库边开发农家乐、水源地建起养殖场、风景区超强度开发……区域功能混乱、遍地开发热的背后，暴露出扭曲的发展观和政绩观。

　　“十一五”规划纲要首次提出：将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按此定位调整完善区域政策和绩效评价。十七大进一步明确，到2020年基本形成主体功能区布局。

　　不久前，环境保护部和中科院共同编制的《全国生态功能区划》发布：216个生态功能区中，具有生态调节功能的148个，占国土面积的78%。可以想见，未来的中国“地图”会有怎样令人欣喜的变化！

　　划分区域功能，实现区别发展，能否终结GDP崇拜？限制开发、禁止开发的地区，又靠什么来实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”？本报今起推出系列调查。

　　两个送上门来的大项目被“一票否决”，让江西省新建县南矶乡政府办公室主任柏宗线有些遗憾：“项目建成后，仅给乡里的税收就上千万元，这可是去年全乡总税收的十多倍呀。”

　　南矶乡的决策者们能挡住如此大的诱惑，主要是上级对他们的政绩考核中，没有GDP增长、工业化、城镇化这样的“硬杠杠”了。

　　保护湿地是“第一要务”

　　地处鄱阳湖中心的南矶乡，由南山和矶山两个岛组成，湿地和湖面面积300平方公里。

　　“发展是硬道理，但保护好湿地是乡党委、政府的中心工作。严防生态破坏和污染，是我们的第一要务。”乡党委副书记谢维清说。

　　鄱阳湖是我国第一大淡水湖泊，同时也是重要湿地、世界最大的白鹤与东方白鹳越冬地。据评估，鄱阳湖湿地生态系统服务功能总价值每年达１３８１亿元。

　　地处鄱阳湖湿地核心区的南矶乡，由此承担着特殊的使命。在近期江西省规划建设“环鄱阳湖生态经济区”的主体功能区划中，这里被列为“禁止开发区”。

　　于是，湖北某投资商跑了6个多月，想搞4000多亩水面养龙虾项目，南昌一农业龙头企业打算用草洲建1万头规模的肉牛养殖项目，都被当地政府谢绝。

　　不考核GDP考什么

　　“为官一任，造福一方”。对地方政府而言，“造福”主要体现在4个方面：经济增长、城镇化、工业化、居民收入水平，具体可细化为十几个子项目。在考核乡镇发展的十几个指标中，2005年后新建县给南矶乡的“硬指标”只有一个——每年完成税收总收入100万元。

　　“湖对面的蒋巷镇，去年的财政收入就过1亿元，我们面积比它大六七倍，GDP才5000万元。这100万元的税收任务，与人家比起来真是微不足道。”谢维清说。

　　据介绍，新建县财政每年给南矶乡行政事业费拨款160万元以上，其他拨款200万元左右。也就是说，上缴的钱还不到上级财政下拨的1/3。此外，通过财政转移支付等方式，岛上的农民每年每户还有720元的休渔补贴。

　　作为一级政府，没有经济发展这样的“紧箍咒”，政绩如何考核？

　　12年来的自然保护区建设，让南矶乡至今保持着世外桃源般的清静。区域内十几万亩的草洲，蒿草和芦苇千百年来春荣冬枯，层层叠叠。还有34万亩的湖汊水面，至今仍是水生动物、候鸟的不受人类干扰的天堂。在城市化浪潮中土地日益稀缺、各类资源被高强度利用的情况下，让资源优势变成现实经济优势的呼声，一浪高过一浪。

　　“在最近否决这两个养殖项目之前，很早就有人看中这里的芦苇，先是想在这里投资建造纸厂，后来是异地建厂，自称只是来收割野生芦苇。但我们都没有答应，因为我们有自然保护区和禁止开发区这两把‘尚方宝剑’。”谢维清说，“不仅如此，近年来政府还关闭了乡里惟一的工厂——有700多名员工的矶山红石厂。”

　　除了维持湖区的原生态，湖区稳定、社会建设也是南矶乡党委、政府工作的“硬杠杠”。3年来，南矶乡筹资500多万元修通了环岛公路，投资110多万元为乡卫生院建起了新的门诊大楼，筹资105万元架设跨湖光缆让岛上农民户户通了有线电视，同时让95%的农民参加了新型农村合作医疗。

　　吸引人才成新课题

　　每个从南昌市区来到南矶乡的人，都会深吸一口气，赞叹“这里的空气真好”。但长期以来，南矶乡作为新建县经济最落后的地区，岛上居民却不无怨言：“好空气又不能当饭吃！”

　　此次江西省推出“环鄱阳湖生态经济区建设”规划，有专家认为，像南矶乡这样的鄱阳湖湿地核心，今后的发展就是要让“好空气能够当饭吃”，在环境友好中建立良性发展模式和资源利用方式。

　　目前“当饭吃”最简单的方式是发展生态旅游。南矶山的候鸟资源在全球具有独特性，吸引着越来越多来自世界各地的观鸟者和鸟类研究机构。据不完全统计，去年到南矶乡观鸟的人数近万人，其中包括美国、英国等地的观鸟会成员。

　　有了接待观鸟者的基础，近年来，南矶乡的生态观光和“农家乐”项目兴盛起来，岛上已有十几家农家旅馆和饭店。政府给予这些旅游接待点一次性补贴2000元。

　　发展前景虽然很好，但谢维清仍有不少担忧。“目前政府运行最大的问题是公务员队伍青黄不接。”他说。

　　南矶乡现有公务员10人，在《公务员法》实施前，乡里的干部全部是本岛人。公务员实行“逢进必考”后，本乡符合学历要求且能通过考试的凤毛麟角。连续3年组织公务员考试，而且把报考南矶乡政府的学历要求降低了两个档次，还是应者寥寥。去年底一位外地女生应考被录用，但一看到茫茫湖水就大哭起来，请了半年病假，至今没有上岛到岗。

　　“经济实力比别的乡镇差是一方面原因，更重要的是交通不方便，在岛上太孤独、太单调了。”谢维清说。

　　南矶乡离新建县城72公里，枯水季节，靠接驳摆渡，湖底有水泥路通往县城。但在丰水季节，四周是一望无际的汪洋，船是惟一的交通工具，往返县城要花上大半天时间。

　　专家认为，要让“好空气能够当饭吃”这一全新的科学发展模式落到实处，持之以恒，必须具有相应学识水平和实践能力的干部充实一线。这也是南矶乡面临的新课题。

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