王玉庆:我国环境状况是高污染状态下的控制

2008年12月14日09:24  来源:人民网-环保频道

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  人民网北京12月14日电 人民网发起并主办的“回顾与展望·改革开放30年中国环保事业”论坛,今天上午在北京隆重举行。现任全国政协人口资源环境委员会副主任、国家环境保护总局原副局长王玉庆先生在论坛发表演讲。全文如下:

  尊敬的曲主任、各位嘉宾:大家早上好。很高兴参加人民日报网络中心举办的中国改革开放30年环保高峰论坛。我想借此机会对我国的环境状况做一个总体评价,对30年来的环保政策做一个简要的分析,供大家参考。我这里先说明一下,我这个评价属于个人的看法,而且是非常概略的。政策分析也仅是举一些例子来说明,并不是一种全面的分析。

  一、我国环境状况的总体评价。

  20世纪以来,中国政府加大了污染治理的力度,特别是节能减排工作的深入开展,使环境状况已经开始从污染发展向污染得到控制、环境质量逐步改善转化。目前,我国的环境状况可以概括为“总体稳定、局部改善、个别地区恶化,是一种高污染状态下的控制”。

  总体稳定:从全国地表水环境质量来看,近年来,全国大江大河水环境质量总体上呈稳定状态。一到三类水质比例变化不大,长江水系总体水质属于轻度污染,干流水质良好。黄河总体上属于中度污染,珠江水系总体水质良好,松花江水系属于中度污染,总体呈波动变化趋势。淮河流域,总体水质由重度污染变为中度污染,水质有所好转。但氨氮指标有所上升。海河、辽河水系属于重度污染,太湖的水质没有明显改善。

  大家可以看一下这个图。近年来,城市大气环境质量基本稳定,有些地方有所改善。2001年到2005年度341个可比城市,二氧化硫达标和超标比例变化不显著,二氧化碳达标和超标比例基本持平,颗粒物水平有明显下降。达标率从35.8%提高到59.5%,但仍为城市大气污染最显著的污染源。这里有一个大气的达标和超标城市的统计。大家可以看一下。

  局部改善:随着“十五”节能减排工作的开展,2006年到2007年两年,我国地表水环境质量开始呈好转趋势。2007年地表水一到三类水质比例由36%提高到49.9%,弱五类水质比例由28%下降到23.6%。但是其中氨氮的指标变化不大。近年来,部分城市加强对大气污染的综合治理,大气环境质量有所改善。113个重点城市大气质量达标率从2001年,就是本世纪初的28.3%提高到2007年的44.2%。

  个别地区恶化:虽然我国个别地表水总体稳定,但海河、辽河及松花江水系的部分支流,特别是流经城市的部分河段污染严重,近年来没有明显变化。湖泊、水库污染仍很突出。许多湖泊的氟氧化仍然严重。许多城市大气污染呈现复合型污染的态势。机动车污染、尾气污染逐渐取代煤烟型污染,成为首要污染来源,许多大城市的灰霾天气污染明显。广州、深圳、东莞灰霾天气从2001年的65、96、118天增加到2006年的96、192天。应该说,五年来增加还是非常明显。

  高污染状态下的控制:近十年来,虽然环境污染发展态势从总体上初步得到控制,但污染仍然严重。污染物排放总量居高不下,大气环境容量。大江大河流域弱五类的污染仍然占到五分之一左右,城市周边的河流普遍污染严重,大气环境质量达不到二级标准的地级以上城市尚有40%左右。污染严重的仍然有9%。特大城市灰霾天气增加,挥发性有机污染物尚未得到控制,60%的城市居民呼吸不到清洁的控制,持久性有机污染物及其他有机有害物质和其他重金属的污染问题,我们尚处在底数不清的状态。

  环境状况:从坏向好的转化是一个过程,需要几年,甚至十几年的时间。目前我国的环境状况已开始从污染发展和减少的相持阶段,逐渐向好的方向转变。但过程是缓慢的,还可能会有反复。根据著名的库兹涅兹曲线,经济发展与环境质量的关系呈倒U型曲线,随着经济的发展,环境恶化。社会经济发展到一定阶段,污染得到控制,环境局部发展。

  库兹涅兹曲线的特点:美国在人均GDP约10000美元出现,日本是8000美元,韩国是7000美元,我国人均GDP已超过2000美元,按购买力平均标准(2001年),基本达到6000美元。我想只要统一认识,下定决心,我们有可能更早的实现环境质量的根本发展。这是我要讲的第一层意思。就是总体稳定、局部改善、个别地区恶化,是一种高污染状态下的关系。

  第二,30年来环保政策的简要回顾与评价。总体评价可以用一句话来概括,30年来,国家的环保政策总体上是好的,但执行的不够好。近几年执行情况有明显改善。关于环境政策评价,曲老写过很多文章,刚才他又很精炼地谈了一些看法。我想说,我这儿没有从理论上去加以分析评价,而是想举一些具体的例子说明我刚才这句话。

  (一)、历史回顾与举例说明。1979年改革开放初期,当时国家百废待兴,全国人大发布了环境保护法评价。新建项目必须进行环换影响评价并做到“三同时”。1982年国务院发布了《征收排污费暂行办法》。国家1986年3月发布了《建设项目环境保护管理办法》。但是直到现在,不少地方未进行环评和“三同时”就上项目,仍然不是个别现象。排污费收费标准长期低于治理费用,加上征收不到位,没有真正起到促进企业污染治理的作用。应该说,1979年我们就通过环保法,这在中国很多人可能还想不到。在发展中国家,也是很少见的。

  (二)、关于地方政府对环境质量负责和建立环境保护目标责任制,现在大家对这一条谈得比较多。实际上1989年,也就是20年前,全国人大颁布新的《环境保护法》,其中第16条就明确了地方各级人民政府应该对本辖区的环境质量负责,采取措施,改善环境。1990年,国务院在《关于进一步加强环境保护工作决定》中单独列了一条写明,实行环境保护目标责任制,这是国务院的《决定》,前面是人大的法律。我们再看看领导同志的讲话。

  1996年江泽民同志在第四次全国环境保护会议的讲话中就明确提出,衡量各级领导干部的政绩应该包括环保方面的内容。在1997年3月份的一次讲话中又提出对计划生育和环境保护工作都要实行党政一把手亲自抓,负总责。这一思想江主席从1996年一直讲到2002年,年年讲,胡锦涛总书记在2003、2004年的讲话又再次强调环境保护工作要一把手亲自抓,负总责和“三个到位”。并要求组织部门把人口资源环境指标纳入干部考核指标。也就在近几年,准确地说也就是近一两年,环保工作才在干部考核政绩指标中占了一席之地。

  3、关于污染物排放总量控制制度。1986年国务院《关于环境保护若干问题的决定》就明确了要实施污染物排放总量控制。抓紧建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度。这也是在12年前。但直到2006年3月,第一次全国人大第一次会议通过的“十一五”国民经济和社会发展规划才明确了国家和地方政府的总量控制目标和具体任务。这也是在国务院《决定》的十年里。

  4、说到国务院关于环保的《决定》,改革开放30年共搞了5个决定,1981年、1984年、1990年、1996年到2006年,不可谓不多。该讲的话,该提的要求都有了,有些还是多次强调,但是执行的怎么样呢?我们在国家重点治理的淮河污染为例,50年代淘米洗菜,60年代洗衣灌溉,70年代水质变坏,80年代鱼虾绝迹,90年代,身心受害。这首流传于淮河的民谣,形象地反映了我国河流水环境的变化和受污染的历史。70年代中期,淮河就发生过污染事故,1989年2月淮河发生特大污染事故,造成多家水厂关闭,一百多万市民饮水危机,造成的经济损失过亿元,为此国务院环委会1994年5月召开了淮河流域污染治理执法现场会,启动了我国环保史上第一个重大治污工程——淮河污染治理。为治理淮河,1995年8月,国务院就颁布了我国第一个流域污染治理法规,《淮河流域水污染防治暂行条例》,这在我国的流域治理中第一个,也是仅有的一个。1996年6月国务院批准了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》,并将淮河的水污染治理纳入国家“九五”、“十五”期间三河三湖水污染治理重点,2003年批准了《淮河流域水污染防治计划》。转眼十年过去了,2004年7月,淮河又爆发了有史以来最严重的水污染事故,黑色的污染全长130公里,总量达到5亿多吨,于是有人说,十年治淮回到了原点。

  这是我前面举例说明。应该说,中国的环境保护的政策和一些思路,或者一些理念,在国际上并不落后。许多国外的先进东西我们都很快引进来了,从国家法律规定和国务院的一些决定,也是很早就提出了一些带有根本性的意见。但执行情况,就是我刚才所说的。

  二、我下面简单做一下原因分析。若分析好的环保政策执行不够好的原因可以从国家和地方两个层面来看。

  从国家来讲,首先,仅有好的环保政策不够,还需要其他政策的配套。比如财政、投资等各项经济政策以及产业和技术政策等。这些政策不配套,环保政策很难发挥作用。即环保必须纳入国家经济社会发展综合决策。为什么没有做到这一点呢?说明,一是国家的有关部委对环境问题还缺乏认识;二是国家对解决环境问题的决心还不够大。其次是投入不足。90年代,环保投入占GDP的比例长期达不到1%,一直到本世纪初头几年才达到1.2%左右,而发达国家70年代用于污染治理的费用,美国在1.5%的2.1,日本1.8的2.9。再有执行政策的主要部门,环保部门的权力不够、力量太弱,职责和能力不配套。30年来,大部分时间都是如此。国家的环保机构,虽然从一个领导小组办公室逐步得到加强,但一直到2008年以前,在国务院组成的29个部委中仍然没有一席之地,这就是我们常说的体制问题。今年年初,全国人大通过了政府的机构改革方案,设立了环境保护部,当时很多记者采访我,我正在开全国政协的会议,大家都觉得这是一个很受鼓舞的消息,我觉得也是一个好消息,但是如果细想起来也感到很不是滋味。30多年了,现在成立环境部,虽然成立是好消息,但是从历史看,应该更早一点,似乎更好一点。

  从地方来看,许多党政领导对环保还缺乏认识,没有树立科学发展观的理念,先把经济搞上去再说成为普遍看法。除了认识问题,与中央对地方干部的考核过分突出经济增长指标,财税分灶后,当地财政收入利益的驱使,历史更深层次的原因,即机制原因。我觉得不能把所有问题都归结为认识问题,都觉得地方领导缺乏认识,实际上认识并不低,但是没有采取措施,认识不得力,很多是利益的驱使。利益的驱使包括经济上的利益,包括政治上的利益。

  (三)、环保政策的简要评价。回顾30年来我国环保政策制定情况,可以清晰地看出中国政府很早就知道了环境问题的重要性,并希望能够很好地加以解决。但是,对于环境和经济发展复杂的内在联系,及期间存在的一些客观规律,是随着经济的发展和环境问题的显现,逐步认识和掌握的。

  需要注意的是,作为国情复杂、人口众多的发展中大国,要清醒地认识到,我们还处在社会主义的初级阶段。在财力和环保人力资本都有限的条件下,确定环境目标,需要留有充分的余地。这里应该说明的是,过去的30年,正是由于国家确定了一系列环保的法律政策,全国环保队伍的不懈努力,环境保护工作还是取得了巨大进展。尽管大家对中国当前的环境状况不满意,但是如果没有上述的努力,环境状况会不堪设想。仍以淮河为例,2001年至2007年,淮河流域整体水质由重度污染变为中度污染。弱五类水质比例从51%下降到21.6%,应该说已经下降了一半。即使是弱五类水质其中污染浓度大大降低。

  环境保护对于我们这样一个发展中大国来讲,我们起步不晚,但是由于种种原因,步履艰难,进步不快,还可以做得更好一些。谢谢。

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(责任编辑:聂丛笑)
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