王灿发:环境保护领域法律法规及制度建设

2008年12月14日11:22  来源:人民网-环保频道

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  人民网北京12月14日电 人民网发起并主办的“回顾与展望·改革开放30年中国环保事业”论坛,今天上午在北京隆重举行。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授在论坛上发表演讲。全文如下:

  女士们、先生们:早上好。今天让我在十分钟内讲一讲中国的环境法律制度的建设问题,我觉得这个任务很重。本来回顾30年,我在这之前曾经写过一篇论文,现在被收到一本书里,17号的时候,这本书发行,写了3万多字,对中国环境法制30年进行了很系统的总结,而且翻译成两种文字出版。

  我今天想讲一下大致的内容,把线条理一下。我想讲的是中国环境法30年的成就与面临的挑战。可能这个题目更适合我今天所要讲的内容。从第一部环境保护法试行,从那个时候起,中国的环境法制就开始了它新的历程。到明年,可能就是从那一部法颁布,已经30年了,今年是29年多一点。实际上回顾这30年的历程,中国的环境法制成绩斐然,我们可以从几个方面看出来,一个是环境法是我们国家各部门法中发展最快的法律部门。

  在70年代之前,比如说1978年之前,在咱们国家根本就还没有出现环保法这个问题。你去看看80年代初的法律辞典,都没有“环境法”或者“环保法”这个名词,在法律上都没有这个词。所以,1979年我们制定了一个环保法试行以后,国家的环保立法就开始发展起来。在这30年当中,可以说在各个部门法当中,是发展最快的,它是从无到有。

  实际上已经基本上形成了它完整的体系。这个体系我们可以从这几个方面看出来:一个是污染防治的立法涵盖方方面面。我们都知道环境公害是环境保护很重要的方面。在污染防治方面,大气污染、水污染、固体废物污染、放射性物质污染,这方面我们都有法,大气污染防治法、水污染防治法、固定废物防治法、放射性污染防治法等等,涵盖各个方面。

  再一个资源保护的法律得到了全面发展。因为环境保护应该是一个大的概念,除了污染防治以外,因为污染防治主要是环保部门来负责,但是其他的污染保护由各个部门来负责。比如我们国家已经制定了森林法、土地管理法、渔业法、海域使用法、煤炭法、矿产资源法,这些法律从80年代开始制定,现在经过了一轮或者两轮的修订,这些法律也建立起来了。

  另外还有生态保护的立法正趋于健全。有的人说,你说资源法的时候,为什么没有把野生动物保护法等等法放里面,我归体系的时候,归在生态保护的法律里。生态保护里面我们有野生动物保护法及其两个条例,还有水土保持法,还有濒危野生动植物进出口管理条例,还有防沙治沙法。所以这些条例都是保护生态环境的,其中还包括风景名胜区管理条例,这些对生态保护也是非常有利的,还有自然保护区条例,保护生态的条例也逐步趋于健全。

  另外还有不光是专门环境与资源保护方面的法律,还有一些其他的法律,也在规定环境保护的问题。比如刑法,刑法第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪。用刑法的手段来保护环境。在乡镇企业法当中,也规定了关于环境保护的内容。在农业法当中,专门有一章是农业环境保护。另外,新制定的物权法,把资源保护也作为物权保护的重要内容,而且规定了对于大气污染、固体废物污染、噪声污染,都作为侵犯物权的内容来规定。所以整个的法律也在绿化。也就是说规定环境保护的内容。

  再一点,就是有了这些法律以外,这个体系建立起来了,另外,这些法律中规定了一些有效的环境管理制度。比如说这些制度影响比较大的,比如环境影响评价制度,从1979年的环保法当中,就已经规定了。而且这个制度对于预防环境污染方面起到时候很大的作用,而且制定了环境影响评价法,专门规定这样的一个制度。另外还有些制度,像征收排污费制度,这也是1979年的环境法里面规定的,为环境保护筹集资金发挥了很大的作用。还有像排污总量控制制度和排污许可证制度,还有限期治理制度,还有严重污染环境的落后设备工艺淘汰制度等等,这些制度大大丰富了环境法的内容,为环境管理提供了根据。所以我们可以说,我们30年的环境法的发展是成绩斐然。

  有这么样的制度,当然有的人说了,为什么我们的环境没有得到根本的转变,没有根本的好转,甚至一些地区的环境质量还在恶化。我觉得环境法在过去和现在都面临着几个方面的挑战。我觉得它面临的一个挑战,就是我国的环保法还难以有效的遏制环境质量的恶化。

  刚才环保部,包括王玉庆理事长,他现在是环境科学协会的理事长,他讲到我们整体稳定、局部改善、个别地区还在恶化。可能就我们普通公民,就我们一般的老百姓所感受的,可能还不是局部恶化的问题,就是个别地方恶化的问题。因为从大的方面看,水的污染,太湖作为南方水量那么丰富的地区,太湖蓝藻大爆发,那说明我们原来就没有爆发过,现在蓝藻爆发,说明我们的污染比原来更厉害,是不是?作为生态保护指标的沙尘暴,这几年肯定要比十年前厉害得多,你说我们的生态环境质量能变好吗?所以在这方面,我觉得说环境在个别地区有所恶化,我觉得是不是对我们的环境质量估计的太高了。

  还有一些大城市的灰霾天气,十年前很难看到很多城市是灰霾天气,现在无论到内地,还是到沿海地区,包括到深圳、广州,你都会经常发现这些灰霾的天气。灰霾天气为什么会出现?那就是因为大气污染造成的。所以我觉得我们有大气污染防治法,而且还有实施条例,还有一些具体的规定,但是难以遏制我们这些环境质量的恶化,就是法律没有起到它应有的作用。

  第二个挑战,就是权力高于法律,使环境法的一些规定形同虚设。我们都知道,从1979年的环保法当中就规定了环境影响评价制度,如果按照这个制度能够得到执行的话,一些新建、改建、扩建的项目的环保设施是应该完善的,是不应该再有污染。为什么我们的这个制度实行了30年,我们的环境却在恶化呢?这说明我们的法律没有得到实施。为什么没有得到实施?因为这里涉及到法律和权力的问题。就是你要实行这个制度的时候,当地政府领导要发展经济,这个项目上不上,不是法律里面说了算,而是当地领导说了算。在这种情况下,法律就屈服于权力,所以就使得我们的法律没有起到它应有的作用。

  第三个,就是环境执法机构难以严格执法。由于权力大于法律,所以,环保机构作为地方政府的一个部门,它是很难严格执法。正所谓站得住的挺不住的,挺得住的站不住。所以环保局长还要受制于地方领导。

  再一个面临的挑战就是环境公益诉讼难以破局。这些年我们一直在提环境公益诉讼,而且通过立法规定环境公益诉讼,公益诉讼是用老百姓监督政府,监督污染企业。这在国外是一个很有效的制度。但是我们始终把这个制度建立不起来。

  再一个就是环境维权匮难成城。老百姓受到损失,要求赔偿。但是许多环境案子,不是不被受理,就是受理了之后判老百姓败诉。大概只有30%取得胜诉,好多案件都是长期拖着不判决。这是面临的问题。

  今后我们的环境法向哪些方面发展,我就讲几个题目,以后还可以跟大家交流。一个是环境政策的历史性转变,将促使环境法基本原则得到改变;自从2006年国务院落实科学发展观,加强环境保护的决定里面,把原来的环境保护与经济社会发展相协调改为经济社会发展与环境保护相协调,我认为中国的环境政策已经在发生历史性的转变,但是这个转变,政策应该反映到法律里面去,但是现在还没有反映到法律里面,今后的立法可能要贯彻这个原则,就是要使经济社会发展与环境保护协调,逐步实行环境优先的原则,第二科学发展观将促使新的环境管理制度的创新与改变,向循环经济制度、生态补偿制度、排污权交易制度等等一些经济方面的政策会进一步出台。

  第三,公民权力的强化将增强对法律实施的监督。就是在党的十七大上已经提出了,要让公众具有知情权、表达权、参与权、监督权,这几个权将使公众对于环境执法有更多的监督作用。

  第四,司法将在环境保护中发挥更大的作用。过去我们比较强调行政手段,而不太强调司法手段,就是制定的法律不能由法院来实施,不能由法院来适用,大家就认为这个法没有什么用。这几年法院审理的环境案件,每年以25%的速度在递增,而且在一些地方已经建立了环境法庭,比如说像昆明、贵阳、无锡、沈阳。国家的人大代表也建议最高法院下一个通知,让各个地方设立环境法庭,这个环境法庭的设立将会有更多的环境案件到法院去,由法院适用这个法律,使我们这个环境法变得更加重要、更加具有权威性。

  谢谢大家。

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(责任编辑:聂丛笑)
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