审查“本末倒置” 环评制度还需做哪些改革?

薛惠锋 王海宁

2009年02月10日08:33  来源:《中国环境报》

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  自《环评法》实施以来,我国的环评工作取得了很大的进展,无论是在基础建设项目还是技术改造项目过程中,都日益显示出它的重要性和不可低估的作用。但是,从各层次的要求来看,我国现行的环评制度还存在许多不完善的地方,不能完全适应经济、社会、环境协调发展的需要。当前我国大气污染、水污染、固体废物污染形势越来越严峻,如何提高环评在我国环境保护工作中的地位和作用、促进《环评法》的修改和完善、增强环评工作的操作性和实效性,是当前我国开展环评工作面临的重点问题。

  我国环评工作的基本情况

  1.不断完善配套法规。自《环境影响评价法》颁布实施以后,原国家环保总局又起草了规划环评条例,此条例已上报国务院。此外,制定了《建设项目环境保护分类管理名录》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》、《专项规划环境影响报告书审查办法》、《环境影响评价审查专家库管理办法》、《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》、《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》等配套部门规章。

  2.继续建立和健全评价体系和评价能力建设。成立了评估机构,负责全国建设项目、区域开发建设项目、规划环境影响评价的技术评估与审核;建立了科学的环评审批程序和比较健全的环评技术导则体系,组建了环境质量模式技术支持中心、环境质量计算中心、科研中心等环评重点实验室;组建了由院士、各领域具有较高知名度和较深造诣的资深专家组成的环境影响评价专家库。此外,环境保护部环境工程评估中心先后建设了中国环境影响评价网、环境影响评价论坛,有效地把评估单位、环评机构、建设单位等联系在一起,起到了很好的沟通交流、资源与信息共享的作用。

  3.开展专项环境影响评价。《环境影响评价法》实施以来,我国大部分综合规划和有关环境专项规划均把环境影响评价工作作为其重要内容纳入规划,有关部门与环境保护部联合对水利、旅游、自然资源开发等部分规划的环境影响报告书进行了专项审查。通过专项环境影响评价的开展,有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的规划时,做出对经济发展和环境保护有利的综合决策。

  对我国环评工作存在问题的思考

  (一)《环评法》本身存在的问题

  1.对部分企业的违法行为缺乏处罚依据。《环境影响评价法》中缺乏对未依法报批建设项目环评文件和未经批准擅自开工建设且已建成投产项目的处罚依据,对企业违法行为造成环境污染和生态破坏的既成事实无法处置,基层环保部门和人民群众意见较大。特别是《环评法》第三十一条关于“限期补办手续”的规定,减轻了企业违法的风险,客观上“鼓励”企业未批先建,造成“先上车,后补票”的现象严重。同时,对违反环评的事件处罚额度太低,企业违法成本过低。

  2.缺乏“三同时”方面的规定。现行的《环境影响评价法》仅提出了“对规划和建设项目实施后可能造成的

  环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,并未就“对策和措施”的执行和检验(即“三同时”和环保验收)做出规定,将这一完整的环境管理体系割裂开来。这一制度缺陷使环评有效性大打折扣。

  3.分级审批规定没有突出环境管理的特点。《环评法》关于分级审批的规定过于强调与有关部委审批项目程序的一致性,没有考虑项目对环境的影响性质。这对于污染轻的项目下放审批、污染重的项目上收审批存在法律障碍,可能造成建大楼等环境影响较小的项目要到环境保护部审批,而一些环境污染较重的建设项目却在地方一级环保部门审批。

  4.没有将部分重要规划纳入法定的评价范围。《环评法》除了对“一地、三域、十专项”进行了规定之外,并没有规定具体的审查要求,也没有编制内容的要求,难以保证环境影响篇章或者说明的编制质量,容易使很多工作流于形式,不能达到“预防规划实施可能造成的不良环境影响的目的”。

  (二)我国开展环评工作存在的主要问题

  1.规划环评的审查主体存在争议。规划环评召集审查的主体多样,部分行业主管部门不仅负责规划的审批,还自行组织规划环评的审查,使得环保部门难以在保护环境上起到把关作用,这种管理“封闭运作”常常使规划环评流于形式。

  2.部分领域的建设项目环评管理多头、界定不清。对海洋工程与海岸工程的界定,海洋部门和环保部门的理解不一致,对企业而言,哪个规定都要遵守,只好同一个项目按照两个部门的要求做两份环评文件,企业苦不堪言。

  3.部分环评项目存在“无的放矢”现象。有的环评项目脱离法规要求,胡乱套用通用标准,单纯强调严格控制污染,项目缺乏科学合理的论证。如燃用含硫量小于0.3%的煤的电厂锅炉烟气脱硫,当采用造价高、水耗和电耗较大的石灰石—石膏湿法工艺时,对环境的负面影响大于脱硫效果,对环境造成更大的污染。

  4.环评审查“本末倒置”情况严重。环评最重要的是评价建设项目污染物排放浓度、排放量,对环境的影响以及环保设施要达到的效果,而不是工艺流程的确定或设备选型。目前国内外的法规并没有规定上何种脱硫装置、选择何类除尘器等。我国现行的大部分规定内容较细,反而束缚了企业的技术创新和有效的污染控制。

  5.“三同时”管理不落实。长期以来建设项目环境管理“重审批、轻验收”现象突出,环保验收管理十分薄弱,带来的严重后果就是建设项目不落实环评要求、未经环保验收擅自投运等违法行为泛滥,环评有效性得不到保障,大量建设项目未经环保验收就成为“老污染源”,给后续环境监管带来巨大困难。

  (三)我国《环评法》实施过程中存在的问题

  1.规划未经环评就通过审批的违法现象突出。这种不知法、不守法的问题不是个别现象,在国家有关部门和省级政府也是屡见不鲜。例如新疆维吾尔自治区伊犁伊宁矿区、内蒙古自治区大雁矿区等12个国家级矿区的总体规划在未开展环评(或已开展尚未完成)的情况下即已通过国家发改委的审批。广州港总体规划在未经环评的情况下就于2006年3月通过了交通部和广东省政府的审批。这样的行为往往在实施中存在重大的环境风险,可能会对生态系统和资源产生不可逆的负面影响。

  2.建设项目违法开工处理不到位,处罚力度较轻。按照《环评法》要求,项目未经审批擅自开工建设,环保部门应首先责令停止建设,方可限期补办手续。但是由于人力、物力以及地方干预等各种方面的原因,这一点很难做到。同时,对建设项目违法开工的处罚,往往注重的不是责令项目停止建设,而是几万元或几十万元的罚款,罚款一交,审批补办,违背了真正执行法律的本意。

  3.跟踪评价的职责不明确、责任难落实。《环评法》对于何时组织、如何组织跟踪评价缺乏明确要求;规划编制机关、审批机关、环保部门的职责不明确;跟踪评价的责任也难以落实。因此,《环评法》实施5年来,开展环境影响跟踪评价的规划非常少,规划环境影响文件中提出的对策措施也难以得到落实,造成了规划编制、规划审批与规划实施过程的脱节,不利于环境保护部门的监督管理。

  4.公众参与效率不高。几年来,虽然公众参与环境影响评价的积极性有所提高,但是实事求是地说,公众参与在一定程度上仍流于形式,走过场。在实际工作中公众参与的对象仍具有随机性,在选择参与对象时,对公众的环境意识、思想文化素质、法制观念等背景欠考虑。建设项目环评的公众参与基本上是建设单位委托环评单位进行,与《环评法》的制定初衷不符,起不到应有的作用,还浪费了人力、物力、财力。

  5.环评信息共享及跟踪监测制度不落实。受机构、人员和资金的限制,目前还有部分法律赋予我们的职责及法定职能没有得到很好的履行。如《环评法》中规定的环评基础数据库建设、重大规划的跟踪评价、建设项目后评价和跟踪检查、水土保持的审查以及海洋工程环评审批的备案管理等职能在实际工作中并没得到很好的贯彻落实。

  加强我国环评工作的对策建议

  1.建立健全环评责任制。要进一步明确和细化建设单位、环评单位、审批单位及有关人员的相关法律责任,在法律中明确规定:环评单位和个人要为其出具环评的真实性负责任,对环境影响评价文件质量进行日常考评,防止环评工作因建设单位领导决策失误,环评人员向决策者提供的观点、论据、论证的失真和不科学而造成偏差。

  2.建立环评双向论证制度。由于现行环评体制存在一定弊端,环评单位环评时往往考虑有利的方面多,分析不利的因素少,造成环评时认为可行的建设项目,上马后却由于环境质量问题而变得不可行。因此,在进行建设项目环境影响评价时,不仅要重视环评可行性论证,对建设项目环评的不可行性也要进行充分论证,从正反两方面对项目的环境影响进行综合化比较分析。

  3.增加环境信息公开的内容和深度。目前,环境保护部已经公布了环评信息公开目录,其中把建设项目环境影响评价文件的受理情况、受理环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果作为主动公开的信息。根据环评应当积极促进公众参与的立法精神,建议对主动公开的信息进一步增加内容和深度。包括:审批后的环境影响报告书的确定的项目选址和建设方式、审批意见全文、审批时间等,并将公开的内容通过《环评法》的修改加以确定。

  4.加强环评的公众参与。发动和吸引更多的社会团体和公众广泛、深入参与到环境影响评价的管理过程中来,切实发挥环评法律制度的内在优势,保障人民群众的知情权、参与权和监督权。对涉及重大公众权益的项目召开公众听证会、座谈会等多种形式,充分发挥公众在环境影响评价管理中的积极作用。

  5.充分发挥行业组织的作用。行业协会尤其是产业行业协会是我国产业发展与环境保护中的一支重要力量,对本行业生产设备,包括环保设施的工艺流程、设备特性及运行效果最为了解,尤其是在市场经济条件下的环境影响评价中理应发挥重要的作用。因此,邀请行业协会专家参与环评,是对我国环评工作的一大促进。

  6.加强环境影响评价文件评估的专业技术性。目前,建设项目环境影响评价文件评估主要是由环境保护、生态保护、地下水等专业领域的专家负责,鉴于建设项目的专业性强,对项目布局、工程内容、工艺流程等环境影响评价评估专业技术要求高,建议选派或增加行业专家参加建设项目环境影响评价文件评估,明确技术评估、技术审核要求和质量等方面的要求与规定。

  (作者单位:薛惠锋,全国人大环境与资源保护委员会;王海宁,西北工业大学自动化学院)

  要点提示

  本文详细分析了我国现行的环评制度存在的缺陷与不足,并提出了一些思考与建议,认为应建立健全环评责任制和环评双向论证制度,增加环境信息公开的内容和深度,加强环评的公众参与,充分发挥行业组织的作用,同时加强环境影响评价文件评估的专业技术性。

  编辑心得

  环评制度作为国家的重要宏观调控手段,对促进经济社会可持续发展起到了不可替代的作用,它在国家宏观调控中发挥了巨大作用,与节能减排的国家战略、开发建设、人民群众日常生活息息相关,受到全社会的广泛关注。作为与经济发展联系最为紧密的环境管理制度,环评工作必须顺应新形势,再拓新思路,从体制和制度层面寻求解决问题的新办法、新路径

(责任编辑:张莉)
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