4万亿注环保钱该怎么花:环保产业怎样搭上顺风车?

傅涛

2009年02月10日08:45  来源:《中国环境报》

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  编者按 仅仅十几天,各地就报送了500多个污水处理厂项目。去年年底国家对生态建设的直接注资,激发了各地加快环境基础设施建设的热情,但一个值得关注的话题是:各地纷纷申报的依然是污水处理厂项目,这会让管网不配套的问题在新一轮投资热潮面前更为突出,那么,这股建设热潮能否真正给环保产业带来成长发展的良机?成为不少业界专家关注的焦点。为此,清华大学水业政策研究中心主任傅涛提出了加强生态环境建设投资、加快环保产业发展的政策建议,我们从中节选主要内容,和业界读者朋友共享。

  中央政府在2008年底以投资拉动为核心的4万亿计划,明确了其在最近几年将要加大环境保护领域的投入,投资安排中包括农村饮用水安全工程、城镇污水、垃圾处理设施建设、重点流域水污染防治、生态环境建设等方面。这对于资金沉淀性强、资本收益低、价格不到位的环境服务业来说,是非常必要的,对于环保产业的发展来说,也带来了新的机遇与挑战。

  建议一:环保产业应成为中央拉动内需的一个重要支持方向

  主要原因如下:

  1.发展环保产业、有效解决环境污染问题、提高环境质量,不仅是我国社会经济发展的必然需求,同时也是我国特定宏观政策背景下(节能减排、建设两型社会)的必然选择。因此,环保产业不仅仅是政府应当重点支持的内需,而且是急需。

  2.从环保产业的特性来说,无论是供水和污水处理,还是垃圾处理或大气治理,都是与社会经济、国计民生息息相关的重要公共服务领域,具有很强的外部性。无论是政府投资,或者是市场投资,都不会改变地方政府作为环境服务的责任主体这一事实,环境消费的支付主体应为政府,政府要承担起发展环保产业的责任。

  3.改善环境质量是发展环保产业的根本目的,同时又是一个与其他产业相互影响和协调的行业,其健康发展对于促进社会经济的良性发展有着重要的意义。

  4.环保产业具有资金沉淀性强、资本收益低、价格体系不到位等特征,无论是环境技术和设备的研发,或者是环境服务的提供,都属于高投入低产出,政府投资的支持是推动这一行业发展的重要保障,也是非常必要的。

  5.在节能减排任务的要求下,我们有发展环保产业的巨大需求。通过政府投入的带动,将可以促进并带动产业链的完善以及产业的发展,培养出新的经济增长点。

  6.我国环保产业的发展现状中存在巨大的产业短板,如污水管网不配套、污染设施运营资金不足、价格体系不能支撑市场回报、信贷成本过高等问题,都严重制约了环保产业的发育。而这些问题都难以完全依靠市场解决,而必须借助政府资金来弥补。

  建议二:通过对重点领域的扶持,有效推动环保产业的发展

  环保产业的发展是一项长期的系统工程,需要系统考虑产业链中的各个环节。对于我国尚未发育完全的环保产业而言,必须要认真分析主要矛盾、抓住重点,才能掌握抓手,有效地推动产业的发展。因此,在当前中央政府提出拉动内需的大背景下,确定重点扶持领域、设立有限目标、解决有限问题是最具有现实意义的。

  当前各级环境管理部门应加强其对带动和引领环保产业发展的责任。对于当前重要领域的选择,可以有如下的参考原则:1.发展主管部门能够掌控的领域;2.选择中央政府在上一轮投资支持中未考虑的领域,如污水处理、垃圾处理等;3.选择可以系统发展、形成规模研究的领域,如农村污染问题的解决方案、小城镇分散式污水处理解决方案、低成本污泥处理技术的研发、国际履约的支撑技术研发、环境标准提高后的支撑技术等;4.以环境保护部为主导,形成产业整体,促进产业化发展,例如环境保护部从环境设施的运营服务切入,通过合理模式设计促进设施资产所有权和运营服务全分离的服务方式,化解国有投资形成产权对非公主体的挤出,鼓励DBO模式和专业委托运营服务模式,鼓励区域性品牌运营的发展,以业绩为核心评估并选择运营单位;5.重点支持难以引入市场机制的环节,如污水管网的建设等;6.支持环保新技术的研发、示范。

  建议三:重视投资拉动的质量,将政府资金投向市场投资难以覆盖的领域

  在政府以环保产业拉动内需之时,必须要重视投资拉动的质量。环保产业提供的产品或服务通常具有公共性、公益性,以及经济外部性。因此,与一般的竞争行业不同,在环保产业的“政府-市场”关系中,需要强化政府的干预;明确界定政府、企业与公众的环境责任;系统考虑环保产业链的内部(产业链上下游之间)及外部(环保产业与其他产业之间)影响;正确认识政府投资对环保产业的拉动作用。在发展环保产业时引入市场机制,政府责任的明确是基础,必须正确认识到环保产业中有一些领域由于价格体系、资本沉淀性等因素的影响,对于市场资金的吸引力是有限的,这些就是政府资金应当而且必须重视的投资领域,也是政府资金在环保产业进行投资选择的原则。

  1.对于环保产业的发展,需要改进传统国债直接投资的机制设计:国债资金应投资在管网等沉淀性强的领域,而对于污水处理厂等资产沉淀性不是很明显的领域,可以由市场资金在价格补贴支撑之下进行投资。

  2.完善PPP(公私伙伴关系)投资机制,鼓励政府成本资金与市场效率的非股权性结合;鼓励非对等性公私合资(JV)的投资机制,政府成本资金与市场效率的股权性结合。这两种组合都能够发挥政府和企业的各自优势,有利于在相对低价背景下,实现企业合理收益和效率提高。

  3.应当发展政策性产业基金,国家资金注资政策性的环保产业投资基金,吸收国家政策性资金的进入,为加大资金放大倍数提供市场资金的基础。

  4.目前环境服务行业的资金进入方式集中在设施建设投资,过度关注建设环节,对运营环节关注不足,而环境服务的核心效果取决于运营环节,应当将政府投资的支持转向环保产业的核心环节——运营服务。如果全国已经建成的1400多座污水厂中有一半得不到有效的运营保障,那即使在新一轮的突击投资建设之后,只会造成进一步运营不良的现象,对环境质量的改善起不到应有的作用。

  5.在大量政府资金涌入环保产业之时,要避免对市场主体的“挤出效应”。由于国家投资的出手快,出拳重,政策性强,对回报缺乏系统考虑,总体比市场资金要求收益率低,或者不要求回报,造成市场对社会企业产生“挤出效应”。要保证环保产业的可持续发展,政府与市场的结合是必需的,新一轮的政府投资的目的应当以带动更多的市场投入为目的,而不是随意“挤出”社会企业。

  6.完善外部产业环境:抓住CPI走低的良好时机理顺服务价格,让价格全成本支撑运营服务全成本与收益。中国是世界工厂,过低的水价和环境服务价格,相当于中国在支付世界的资源成本和环境成本,同时价格倒挂,会制约社会资本的进入。

  建议四:转变政府资金的投入方式,不能以“花钱”为目的,应补贴运营

  在政府资金进行投资选择的时候,要遵循政府投资投向市场不能服务的领域的原则。此外,投入方式也需改变,不能以“花钱”为目的,而要注重提高产业的质量;要系统考虑,能够解决投资、运营问题;要形成财富,重视结果;要注重公平原则,不能打击市场的主导力量。

  1.改变国家财政资金的使用方式:通常,得到资金的地方政府没有融资手段,税收缩减,土地收入减少,难以满足中央所期望的放大效应;而有市场融资手段的社会企业,难以获得政策性资金,造成投资拉动的放大倍数小,不能最大限度地发挥投资拉动的作用。因此,应当将财政资金逐步改直接投资为间接运营补贴,这种方式拉动资金的倍数更大,见效更快,效果更加综合,市场更加公平。

  2.建立基于产出的补助机制,具体方式包括:成立省一级运营补助基金、建立化学需氧量去除的补助机制、完善产业贴息贷款机制、税收减免与补贴机制等。可由政府针对实际环境治理的效果,面向专业服务企业和具体项目实施。此机制可以放大10倍以上资金总量,同时有利于提高效率,各种类型企业同等待遇。

  3.重视信贷问题,解决环保产业发展的融资难题。例如,国家环境投资拉动的着力点主要在地方政府,但是由于受制于《预算法》,地方政府没有合适的融资工具,不能满足环保产业发展的融资要求。建议进行地方融资机制试点,在苏锡常进行环境领域市政债试点,让地方融资走出暗箱,逐步实现地方财权和事权的统一。

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(责任编辑:张莉)
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