从PX项目到京六里屯垃圾焚烧 规划环评立法正当时

中国环境报记者 张俊

2009年08月21日08:27  来源:《中国环境报》

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  常纪文 中国社会科学院法学所社会法室主任

  “这是一部标志着我国产业结构调整步入法制化轨道的重要立法。”

  编者按

  同《环境影响评价法》一样,《规划环境影响评价条例》也是在争论了4年后方于近日获得原则通过。立法进展之缓慢,说明前行道路之坎坷、步伐之艰难,但我们终于迈出了这重要的一步。

  这4年来,从厦门市海沧PX化工项目到北京六里屯垃圾焚烧项目,从四川汶川地震的灾后重建到西南地区密集的水电开发,规划环评的重要性和必要性日益凸显,人们呼吁规划环评专门立法早日出台的声音一浪高过一浪。我们终于在近日盼到了国务院审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》的好消息。

  本报特对《规划环境影响评价条例》立法过程进行回顾,并邀请法学专家就规划环评的立法时机以及为什么要在《环境影响评价法》之外对规划环评进行单独立法进行解读,以飨读者。


  记者:为什么国务院会在这个时候通过《规划环境影响评价条例》,它的必要性体现在哪里?

  常纪文:《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)的出台既是为了适应法律上的要求,也是出于现实的要求。从法律要求来说,与建设项目环评的规定相比,《环境影响评价法》对规划环评的规定很原则,需要细化。为此,《环境影响评价法》第九条规定:“依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准。”国务院于近期原则通过了《条例(草案)》,是国务院依法行使立法职责,使法律规定具体化的结果。

  记者:《条例》出台的现实要求体现在哪些方面?

  常纪文:首先,在发展清洁能源和绿色能源的时代,《条例》的通过,可以防止金沙江等流域和区域的非科学化开发,预防生态灾难的产生。其次,规划环评与建设项目环评不同,其所涉及到的利益群体复杂,小至设区的市,大至省、直辖市以及国家部委和行业。对规划进行环评,必然会牵涉不同群体的利益。因此,与建设项目环评相比,其内容和程序都应体现出规划的特殊性。而现有的规划环评规定还比较缺乏,应当总结经验,在国家层次建立符合规划环评要求的程序性和实体性规定。

  而且,在金融危机期间,一些地方不顾国家的总体安排,忙于搞重复建设和低端建设。一些不符合规划的项目、老百姓有意见甚至抗议的项目也上了。《条例》的制定,可以使规划环评制度化、规范化、程序化,消除环境政策实施的软效力缺陷。《条例》的出台标志着我国产业结构调整步入法制化轨道。

  另外,我国要发展低碳经济,减少温室气体的排放。这个减少不应是各单位和居民杂乱无章的减少,而应当是统筹规划、合理安排下的减少。为此,应当对所有的规划进行符合节能减排要求的取向调整。国务院制定并原则通过《条例》,正是响应了这一要求。

  记者:《条例》一旦实施,会造成哪些影响?

  常纪文:《条例》的出台,可以制止一些不符合科学布局和不符合条件的黑色企业上马而造成环境污染及生态破坏,预防群体性事件的发生,维护社会的稳定。

  在经济危机期间,我国要发展绿色经济,调整经济结构,优化产业布局,化不利为有利。只有实行规划环评,才能结合各地的实际,使个体的绿色企业经济形成合力,转化为行业乃至区域、流域的绿色经济。

  记者:《条例》的出台会给环境管理和环境执法带来哪些变化?

  常纪文:发展规划环评,可以发挥环保部门对经济社会发展方向和过程的引导和监督。发达国家的立法和执法情况表明,环境保护行政主管部门的职责不应局限于点上的项目执法,还应关注面上的区域执法。

  今后环境保护部门要把执法的模式转化为项目执法与区域执法并重。区域执法要围绕规划做好文章,一是对规划进行环评;二是对规划环评的执行情况进行监督和执法;三是对规划实施的环境后果进行现状评价和跟踪评价,在此基础上提出调整规划的建议。

  记者:您对《条例》实施有何建议?

  常纪文:环境保护部应当结合《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的要求,严格规划环评程序,细化评价内容,防止走过场。而且,所有规划都应确定替代方案。替代方案至少应包括行业替换、企业替换、布局调整和区位替换。对于所有方案的环境影响评价结论,需要公开发布信息,让公众和专家选出最合理的规划方案。

  要加强对规划环评的验收和对违法行为的责任追究机制。验收可采取分期分批的方式开展“三同时”验收,核对预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。只有这样,才能防止规划环评成为规划实施过程中的“软图章”。

  此外,建议建立公益诉讼机制。如果缺乏公众的监督,《规划环境影响评价条例》不可能取得很好的实施效果。

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  立法进程回放


  2003年9月《环境影响评价法》施行。其中规定,土地利用规划,区域、流域、海域开发规划和10类专项规划都要进行环境影响评价。

  2005年国家环保总局启动了《规划环境影响评价条例》的立法工作,并随后将送审稿上报国务院。

  2007年11月国家环保总局副局长潘岳在“战略环评在中国”国际研讨会上说,规划环评立法遭遇艰难,但日益严重的环境资源问题不允许等到条件成熟了再开展规划环评,他呼吁社会各界支持规划环评立法工作。

  2008年1月国家环保总局局长周生贤在全国环保厅局长会议上表示,将加快推进规划环评试点,提高各地、各部门规划环评的主动性,同时还要启动战略环评。

  2008年3月国务院法制办公室公布了《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》的全文,公开征求社会各界的意见,随即得到社会各界的热烈响应。

  2009年8月12日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》。

(责任编辑:张莉)

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