旅游业改革发展进入深水区 旅游用地处境尴尬待规范

　　近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出确定促进旅游业改革发展的政策措施。其中，“在投融资、用地、宣传推广等方面加大政策扶持，做大做强旅游企业”的提出尤为受到旅游业界关注。实际上，旅游用地界限模糊，用地指标紧张等问题，一直尚待解决。业界呼吁，设立“旅游用地”门类，加以政策扶持和规范。

　　界限模糊 地产商借“旅游”名义圈地

　　“旅游用地”，实际上处于一个较为尴尬的模糊地带。根据《土地管理法》，建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、公矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。但究竟何谓“旅游用地”，并没有更为明确而具体的定义。也正因如此，地产开发商以“旅游”名义圈地，开发商业地产，这一类“挂羊头卖狗肉”的现象屡见不鲜，并饱受诟病。

　　被誉为“东方夏威夷”的海陵岛，长期以来遭地产商觊觎。2012年，东起十里银滩，西至北洛湾马尾岛，优质资源为楼盘们悉数占尽，沿着海滨路，是众多未经规划的酒店和家庭旅馆，有些因烈日暴晒和海风侵蚀，墙体剥落，在一线海景边，几栋烂尾楼尤为刺眼。

　　实际上，旅游地产之所以广受地产开发商的追捧，是因为旅游越来越成为国人生活中不可或缺的一部分，中国旅游发展也正在向度假休闲时代迈进。2009年，发展旅游和文化产业已经被提升到国民经济战略性支柱产业的高度，旅游产业的发展，也将拉动投资。据统计，中国至少27个省区市制订的“十二五”规划把旅游业作为支柱产业或第三产业中的领头产业。

　　而发展旅游地产项目的开发商也从中尝到了甜头。根据数据显示，作为保利地产首个旅游地产项目，保利银滩2011年7月首期开盘，不到3小时销售额超5亿元。

　　但这些旅游地产项目，旅游功能发展如何？深圳香蜜湖项目，上世纪90年代开发建设时是旅游用地，至2010年香蜜湖的旅游功能几乎全部退化，取而代之的是家居广场和汽车城，旅游用地被商业盘踞。

　　“是不是以‘旅游’名义圈地，关键是看该项目具不具备旅游功能和要素。”旅游营销策划专家郑泽国表示，的确存在一些旅游地产项目，并未在“旅游”方面下功夫。

　　指标紧缺

　　好项目难发展

　　目前旅游项目建设的用地，划归到建设用地之内，但建设用地指标紧缺，是全国普遍存在的问题。广东省社会科学院旅游研究所总规划师陈南江表示，在郊区，由于用地指标受限，不少投资方的一些旅游项目就此被卡住，难以进行，这也严重制约了当地旅游业的发展。

　　旅游用地指标紧缺，导致旅游大盘缩水，西双版纳就遭遇过这样的窘境。据有关媒体报道，2012年西双版纳旅游地产投资规模近1800亿元，但真正落实的不到三分之一。不少项目无法通过用地指标审批，则是问题的症结所在。

　　事实上，正因为不少商业地产项目借“旅游”之名暗渡陈仓，扎堆优质旅游目的地或风景区，掀起圈地狂潮，国土部门加大了督查力度，并且收紧用地指标，严厉整改违规征收土地、违建高尔夫球场和别墅等问题项目。

　　郑泽国表示，在广东，也有一些旅游项目面临用地指标紧缺的问题。上下川岛去年接待游客量超100万人次，旅游项目包括码头扩建、酒店建设等基础设施，亟待进一步完善，但用地指标紧张。“而且现在建设用地优先批给工业项目，这是旅游业面临的一个现实状况”。

　　陈南江指出，做好控制性强制规划，可以一定程度防止“挂羊头卖狗肉”的现象，土地管理部门在编制土地利用年度计划时，应充分考虑旅游产业的发展需要。土地部门在审批流程上，可灵活且适当对旅游业倾斜。另外，如何节约建设用地指标，更是政府和投资方需要共同思考、解决的问题。

　　■观点

　　建议设立“旅游用地”门类

　　中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏表示，在投融资、用地、宣传推广等方面加大政策扶持，是本次促进旅游业改革发展的政策措施的一大亮点。此次提出在用地方面加大政策扶持，意味着今后或将进一步明确旅游用地的概念、门类，再加以政策规范。他建议，可以在居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等门类之外，设置专门的“旅游用地”门类，加以规范与扶持，避免旅游发展中的用地尴尬，减少旅游用地的擦边球现象。

　　旅游营销专家郑泽国同样表示，旅游用地亟待进一步规范，在旅游地产发展迅猛的当下，处理旅游和地产之间的关系是当务之急，设立专门的“旅游用地”门类，从政策上进一步规范和扶持旅游用地，对于旅游业而言是一大利好。记者 周人果