《大气污染防治法》修订应关注的问题

　　●《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治，但从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性。

　　●我国经济发展和环境保护进入新的“瓶颈期”的主要原因在于，现有的以区域和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果没有实现。

　　●社会参与具有监督覆盖面广、时间上的连续性等优点，可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续等弊端。这种非意识形态的监管模式在发达的国家和地区普遍适用，表明这种监管模式是保障环境管理活动的有效措施。

　　2014年9月，国务院法制办公室公布了《大气污染防治法》修订草案征求意见稿，向全社会公开征求修改意见。和环境保护部送审的稿子相比，国务院法制办公布的征求意见稿删除了90多条，社会反响很大。这次《大气污染防治法》的修改，有一些问题值得我们予以重视。

　　现行环保制度依然缺乏系统性和全局性

　　目前，我国大气污染联防联控规范体系的建设存在两大问题：

　　一是现行《环境保护法》和《大气污染防治法》，缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制；2014年修订的《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治，但从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性；没有建立能源总量控制制度，更没有设立区域大气污染联防联控的专门章节甚至条文；侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。

　　实事求是地说，区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。

　　二是缺乏现行环境法律的明确规范和指引，以致大气污染联防联控工作的方向性和系统性难以得到保障。由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排。

　　为了解决上述问题，应当借修订《大气污染防治法》的契机，建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。征求意见稿设立了专章来规定重点区域大气污染联合防治，但总的来看，规定的系统性和可实施性仍然需要加强。

　　在我国，区域大气污染防治的法制化合作问题需要解决，需要在国家的主导下建立统一的区域合作规则，需要下一步修改予以加强。

　　通过区域一体化优化区域内产业结构和布局

　　目前，我国的经济发展和环境保护进入新的“瓶颈期”的主要原因在于，现有的以区域和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果难以实现，环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。为促进经济和社会进一步发展，促进环境质量整体改善，必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施，从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作。京津冀一体化的形成与发展和长三角、珠三角一样，是对现行分割式发展模式的重大突破，是对现行生产、生活模式的新发展。

　　建议在第　3条（基本政策）中，增加一部分内容作为第　3款，即“国家鼓励各级人民政府通过区域一体化的规划和措施，优化区域内产业结构和布局，减少区域内大气污染物的排放。”

　　对大气污染防治法律制度和机制要有所规定

　　雾霾的出现是多方面因素相互影响、叠加的结果，因而防治雾霾需要采取多方面、互协同的措施，但雾霾的防治最终还得依靠一般的大气污染防治法律制度和机制。

　　为此，在体例的设计方面，建议：在总则里的基本原则、基本方针、基本政策等条款，需体现控制区域大气污染的要求；在监督管理和社会监督部分，大气环境管理的制度和机制设计应当考虑污染的区域化特点和要求，如政策环评、规划环评、项目环评、“三同时”制度、排污许可与排污权交易、年度总量控制、日均总量控制、区域限批、排污收费、现场检查、有奖举报等；在区域大气污染防治方面，设立专门的一章“重点区域大气污染联合防治”或者“区域大气污染联合防治”，为区域大气污染防治设立专门的制度和机制；在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。目前，意见稿缺乏这方面的规定。

　　充分发挥公众参与和监督作用

　　传统的中国环境保护立法，立足于义务本位，监管模式是命令加控制式的管控模式。在这个模式下，权利义务的关系比较简单，环境问题相对简单，行政监管的成本较少，也较为容易见到监管成效。但是，目前的市场经济条件下，国家还在进一步简政放权，开展行政管理体制改革，需要按照国家治理体系的建设要求，理顺市场、社会、企业与政府监管之间的关系，逐步扩大社会参与和监督的作用，减少政府的监管成本。

　　另外，环境保护市场的关系比较复杂，涉及面广、环节较多，若是仍然按照以前的监管模式，与此相关的监管工作将无力开展，更难以起到有效的作用。2013年年底到　2014年年初的全国性雾霾就是传统的大气污染监管模式存在失灵之处的实证。

　　由于社会参与具有监督覆盖面广、时间上的连续性等优点，可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续等弊端。这种非意识形态的监管模式在欧盟、美国、日本等国家和地区的普遍适用，表明这种监管模式是保障环境管理活动的有效措施。为此，我国的环境立法也应当有所作为，充分发挥公众参与和监督作用。

　　建议对国务院法制办公布的修订草案征求意见稿作如下修改：第3章标题改为“大气污染防治的管理和监督”，此举可以名正言顺地把社会公众的参与、监督，特别是媒体的参与、监督纳入环境监督管理体系之中；增加公民环境权利的规定，为在后续的修改中设置“信息公开与环境保护”专节甚至专章打下基础；规定权力监督的制度，要求各级政府向同级人大及其常委会汇报环境保护工作时，须包括大气污染防治的内容；设立区域监督和制约的机制,这可以限制地方各级政府继续奉行地方保护主义。

　　可以对监管体制作出一些调整

　　国家正在加强生态文明体制改革，因而建立统一、协调、有效的环境监管体制迫在眉睫。虽然《环境保护法》作为综合性的环境法律，未对环境监管体制作出实质性的调整，但是在修改《大气污染防治法》的过程中，可以对此做出细致的调整规定，从而有效发挥环保部门的统一监督管理作用。

　　具体建议为：将统一监督管理细化为“统一指导、协调和监督”，并明确环境保护部门在大气污染防治工作中的职责手段，其中包括区域大气污染防治方面的指导方式、协调方式和监督方式，如约谈、通报、考核等。另外，有必要把监督的权力适当上收，把管理的权力适当下放。

　　另外，如果有可能，建立区域之间的协商体制和社会监督体制，特别是司法监督体制。只有这样，区域大气污染联防联控才可能落到实处。

　　区域大气污染防治是有区别的共同责任

　　为了体现区域公平，国内的区域大气污染防治工作应当参考国际环境法上的共同但有区别责任原则中的合理性因素。

　　国内区域大气污染防治工作的共同但有区别责任原则的主要内容包括以下两点：

　　一是区域大气污染防治工作的责任是共同责任。这是由于各行政区域和各行业领域包括工业领域、农业领域以及社会生活领域等，均对大气污染做出了历史和现实的“贡献”。因此，大气污染联防联控不仅是所有排污企业的责任，是各行业的责任，还是各行政区域人民政府及负有环境保护监管职能的部门的监管责任和公众减排的参与责任。也就是说，无论是工业、农业、第三产业还是广大的社会公众，都必须参与到大气污染联防联控的工作与行动中来。为此，此次修订《大气污染防治法》，应当把共同的责任纳入法律条文，并应通过具体的规定确定各方面的责任，以防止推卸责任等消极现象的发生。

　　二是共同的责任是有区别的共同责任。这种区别性主要体现在以下几个方面：首先，共同但有区别的责任体现在不同发展程度的区域之间。其次，共同但有区别的责任也体现在不同的行业之间。最后，综合区域和行业的特点来看。若在行政区域范围内，存在某区域或行业排放总量较大的情况，该地方政府或行业部门就应当承担主要的管制责任。为了使共同但有区别责任原则的实施具有可操作性，建议《大气污染防治法》建立区域排放清单制度，并确立一个统一的大气污染物扩散与传递模型，使各区域的治理责任分割具有可行性，为各自履行自己有区别的责任打下基础。

　　在此次国务院法制办公布的《大气污染防治法》修订草案征求意见稿中，没有涉及以上因素，因此建议在以后设计区域污染联防联控的法律规则时，明确规定对大到区域、行业，小到占排放总量比例不同的企业，实行共同但有区别责任的原则。并建议在此基础上，针对各责任主体规定如下法律要求：第一，明确规定污染物排放总量大的行业和地区应当承担该区域大气污染主要的减排责任。这种主要的减排责任包括经济成本的承担责任和减排行为的履行责任。第二，明确规定污染物排放总量大的行业和地区应当承担与其排放总量比例相适应的减排责任。第三，对自然排放行为，应当予以正确引导。第四，共同但有区别责任原则的实施，应统筹考虑历史与现实的双重责任，如现实中排放巨大的行业和区域，应当承担区域污染联防联控更大的经济责任和行为责任。第五，国家需要创新责任分配机制和调控机制，解决历史责任和现实责任。

　　以京津冀地区大气污染防治为例，北京市承担历史责任的方式是把一些有利于促进就业且能耗及污染相对较低的产业转移至河北省，这既可促进河北省的就业及其　GDP的增长，又可促使河北省关停一些高污染、高能耗企业；而河北省因为污染物排放总量基数大，则应当按照中央的统一安排，关闭一些产能落后和产能过剩的企业。

　　　（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）