北京拟将霾列为气象灾害引热议 

杜燕飞

2016年12月21日08:16  来源:人民网-环保频道
 

从12月16日起至21日,受不利气象条件影响,京津冀及周边地区发生了今年以来最持久最严重的一次重污染天气过程。

6省市深陷“霾”笼、40个城市发布重污染天气预警、23个城市启动红色预警、17个城市发布橙色预警……目前,雾霾范围进一步扩大,霾区范围将达到142万平方公里。

与此同时,北京市拟将霾写入《北京市气象灾害防治条例(草案)》(简称《条例》)。一石激起千层浪,此举引发气象、环保专家们的激烈讨论。

霾是不是气象灾害?

据了解,早在甲骨卜辞中就已经出现霾字,将霾作为一种天气要追溯到《诗经》。《诗经·邶风·终风》中写道,“终风且霾,惠然肯来,莫往莫来,悠悠我思。”在《后汉书》中更有“雾霾蔽日”的说法。

“无论是从造字结构特有的‘雨’字头,还是从古文的记载来看,霾属于气象名词的范畴。”中国科学院大气物理研究所研究员胡非说。

中国工程院院士徐祥德也表示,“霾是一种天气现象,自古就有。现阶段,霾是复杂的气象条件加人为污染造成的。”

在徐祥德看来,气象灾害由气象因素、孕灾环境、承灾体三方面构成。天气现象如雾霾等是灾害的触发因素;孕灾环境主要指经纬度、地形地貌等;承灾体主要指人和人造设施,三者共同作用才构成气象灾害。雾霾等天气现象不能等同于气象灾害本身。

徐祥德指出,霾的发生发展既有自然因素(适宜的气象条件),也有人为的影响(污染物),自然因素是内因,人为影响是外因,相互影响、互为作用,人为影响加剧了霾的危害与影响,并形成重污染天气。霾与重污染天气既有内在的必然联系,也有外在的实质性差别,不能简单地混为一谈。

“霾是气象现象之一,其造成的灾害是气象灾害,按照其发生发展机理和影响程度,是分等级的。”徐祥德说。

对此,全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅表示质疑,“如果将以气象变化方式表现的污染定义为气象灾害,那么以大气污染的其他形式如酸雨、光化学烟雾等,是否都要定义为气象灾害?”

吕忠梅认为,如果将“霾”作为气象灾害,意味着个人不具有呼吸清洁空气的权利、政府也不负有治“霾”的责任,任何人都可以向大气排放污染物而无须承担法律责任,这与绿色发展的理念、美丽中国的愿景显然是完全背离的。

据了解,我国《气象法》、《气象灾害防御条例》明确,“气象灾害是指台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”,其中不包括“霾”。

复旦大学环境资源与能源法研究中心主任张梓太指出,气象灾害是自然灾害的一种,自然灾害是不能被人的力量所控制所引发。霾的产生与人类活动紧密相关,就这点而言,《草案》将霾纳为自然灾害不仅违反科学规律,会混淆概念,还会为霾污染制造者提供一个逃避责任的理由。

是否影响大气污染治理?

北京市政府法制办有关负责人表示,“霾”属于天气现象和污染现象交叉的复合现象,且问题已经十分凸显,成为政府和社会关注的重大问题。霾入法可以让政府部门尽更多的责任,让全社会更加关注霾的防治,统一行动,形成防霾治霾的有效保障系统。

北京市人大法制委员会副主任委员李小娟表示,条例不是给某一个部门立法,而是结合北京实际情况制定的综合性防灾减灾地方性法规,隐患治理主体责任在政府,将霾列入气象灾害范畴,不改变“政府统筹部门各负其责”的现有治理工作格局。

据了解,北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例,京津冀及周边六省市中,天津、河北、河南均将霾写入气象灾害立法。

但中国环境科学研究院研究员柴发合认为,将“霾”纳入“气象灾害”范畴,很可能给人造成政府在大气污染防治方面有意“靠天吃饭”、推卸责任的印象,削弱大气污染防治工作效果,降低政府的公信力。

“霾是可以防治的,而气象灾害只能通过各种防御措施尽量避免和减轻灾害带来的损失,无法从根本上进行防治。”北京环境与公众研究中心主任马军说,将霾列入气象灾害,将给大气污染防治工作带来混乱。

“霾一旦列为气象灾害,就会排除人为污染的情形,而成为不可抗力免责事由。” 中国人民大学法学院教授竺效表示,如果将霾通过立法列为气象灾害,必定会给未来的环境侵权诉讼带来法律适用上的风险和不确定性。

蓝天何时才能不再等风来?

雾霾关系着所有人的健康利益,关系着人们生活的幸福感,关系着环境治理的直接效果,因此,任何关于雾霾治理的举动都会备受关注。

徐祥德表示,当前“重污染天气”是霾的特例或者人为影响加剧的结果,是在具备霾产生的气象条件下,大气污染物浓度达到一定程度,人为影响已转化为主要因素,突出强调的是污染,对大气环境、空气质量和人民健康造成严重影响。

2014年1月7日,环境保护部与全国31个省(自治区、直辖市)签署《大气污染防治目标责任书》。责任书明确,对未通过考核的地区,环境保护部将会同组织部门、监察部门进行通报批评,并约谈有关负责人,提出限期整改意见。

2015年1月1日起,新修订的《中华人民共和国环境保护法》正式实施。新环保法对地方政府要求更严,明确了环保直接与干部考评挂钩。

业内人士表示,雾霾治本之策在于逐步降低地区污染物的排放总量,而降低污染物排放的关键在于推行供给侧结构性改革,尽快调整不合理的产业结构、能源结构以及城市功能区布局。

因此,治理雾霾需要各级政府管控好各自的污染源,从细节抓起,抓好精细化管理,不断减少污染排放总量。在雾霾治理过程中,政府的责任不可推卸。

雾霾治理是一场持久战,必须久久为功、狠抓落实,惟愿等风来的日子早点结束。

(责编:杜燕飞、王静)