整治后的高标准基本农田。 　　陈孟元摄

　　《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》是近20年来由中共中央、国务院印发的首个关于土地管理的文件。《意见》立足统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实新发展理念，适应供给侧结构性改革要求，确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，形成了“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式。《意见》共6部分20条。把握《意见》的政策要点，要重点把握三个“新”。

　　

　　数量、质量、生态

　　“三位一体”保护新格局

　　《意见》首次以中央文件形式明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，明确提出了“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”，三者相辅相成、缺一不可，是有机统一整体。

　　耕地数量保护是实施藏粮于地战略的物质基础。《意见》特别强调“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，要坚决守住耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定”，重申“两个绝不能”，即“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”。在当前和今后一个时期，严保严管仍是土地管理工作的主基调，国家确定的规划期内耕地保有量是不可逾越的底线。

　　耕地质量保护是适应农业供给侧改革的客观要求。耕地质量高低直接关系到粮食生产能力和农产品品质优劣。《意见》强化了耕地质量提升和保护，提出要大规模推进高标准农田建设，通过多种措施大力提升耕地质量，确保粮食生产能力。《意见》还提出积极开展退化耕地、污染耕地等的综合治理和修复，实施减肥减药、高效种植，以促进农业产品品质升级和结构“优化”。

　　耕地生态保护是落实生态文明建设的题中应有之义。《意见》首次将耕地的生态保护建设与坚守耕地数量质量红线放于同等地位，这是对耕地内涵和功能的拓展和完善。《意见》强调了永久基本农田划定和保护的重要意义，特别是城市周边永久基本农田的划定，可以进一步发挥永久基本农田优化景观、保护自然生态、传承文化、优化空间布局等多种功能。《意见》提出要科学有序开发利用耕地后备资源，禁止违规毁林开垦耕地，促进生态空间山清水秀。

　　管控、建设、激励

　　多措并举保护新机制

　　保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程。《意见》深入总结实践经验，进一步完善了管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的工作机制。

　　从源头上严控建设占用耕地，强化耕地管控性保护。《意见》提出充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，通过新增建设用地规划计划安排，引导和调控耕地的建设占用；突出对永久基本农田特殊保护，要在规划批准前先行核定永久基本农田并上图入库、落地到户；要求在编制有关规划、推进多规合一过程中，与永久基本农田布局充分衔接，城市发展原则上不得突破永久基本农田边界；提高占用永久基本农田的门槛，对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。

　　推进耕地质量建设，强化耕地建设性保护。《意见》强调，要着力机制创新，建立政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性；要着力模式创新，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，统筹推进耕地休养生息，综合采取工程、生物、农艺等措施，提升土壤肥力，提高耕地的粮食生产能力；要强化监测评价，建立科学的耕地质量和产能评价制度，定期对全国的耕地和产能水平进行评价，完善耕地质量调查与监测体系，实施耕地质量的监测与成果更新。

　　健全耕地保护补偿机制，强化耕地激励性保护。《意见》提出，整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，并规范市县间跨地区补充耕地的利益调节。《意见》还首次提出实行跨地区补充耕地的利益调节，允许国家重点扶贫地区补充耕地指标在省域范围内调剂，指标调剂收入用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。同时，鼓励通过产业转移、支持基础设施建设等多种方式，由占用耕地区域对这些重点扶贫区域进行对口扶持。

　　明责任、算大账、差别化 

　　占补平衡新方式

　　《意见》坚持聚焦突出问题，着力解决资源空间不匹配、责任主体不明确等问题，提出了“明责任、算大账、差别化”改革举措。

　　明确耕地占补平衡责任。《意见》在重申建设占用单位补充耕地义务的同时，进一步明确了地方政府负责落实补充耕地任务，使之与耕地保护主体责任一致。《意见》首次提出建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，首次提出“实行耕地保护党政同责、对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依法追究党政领导责任”，首次提出“耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容”。三个“首次”，体现了中央对耕地保护责任目标落实的高度关注，凸显占补平衡责任落实在耕地保护整个环节中的关键作用。

　　强化占补平衡算大账。《意见》在改进占补平衡管理方式上提出，强调地方政府要“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量”，以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”落实补充耕地任务。为此，补充耕地资金上，地方政府要统筹各类政府资金、吸引各类社会资本；补充耕地渠道上，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。从区域平衡角度“算大账”，实现补充耕地义务与地方政府保护耕地责任履行情况监管考核有机协同。

　　实行差别化管理。《意见》从我国区域资源禀赋、经济发展和项目实施的差异出发，提出实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占用耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。《意见》还提出跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用及区域差异等因素制定，发挥经济杠杆调节作用，进一步体现区域差异客观现实与差别化管理原则。

　　《 人民日报 》（ 2017年06月26日 15 版）

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