趙乃育繪（新華社發）

　　最近，連續幾場嚴重霧霾席卷京津冀及周邊地區，相應的話題討論刷屏微信朋友圈，凸顯了老百姓對改善生態環境的深度關切。

　　民之所望，施政所向。“生態環境質量總體改善”是“十三五”時期經濟社會發展的主要目標之一。今后五年，我們的環境質量能否大幅提升，綠色發展之路如何前行，其間又應當如何應對困難？

　　環境總體改善困難在哪

　　大氣、水、土壤三大治污戰役推進節奏還有點慢，經濟下行壓力加大，尤其要避免環保淪為犧牲品

　　“別跟我說化學名稱，我隻關心環境質量究竟怎麼樣了！”大學室友見面，每每聊起環境問題，記者以“專業的姿態”說COD（化學需氧量）、SO2（二氧化硫）等污染物又減排了多少時，室友們經常這樣應答。

　　的確，百姓關注的不是數字的變化，而是對環境質量的切身感受。“生態環境質量總體改善”的目標恰恰契合了百姓的關注。

　　在環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤看來，這一提法與多年來“環境質量惡化趨勢得到初步控制、生態環境質量局部有所改善”等表述有質的差別。“看似沒有具體的指標，其實，從局部有所改善到總體改善，的確是個跨越，也不是易事。”

　　那麼，生態環境質量總體改善難在哪裡？

　　百姓對大氣、水、土壤三大要素的環境質量最為關注。從大氣環境治理來看，去年落地的《大氣污染防治行動計劃》實施得順風順水，多地空氣中PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物濃度持續下降，空氣質量達標城市比例也在逐漸提升。但長遠看，污染治理將從粗放轉向精細，前期“稍微努力就有效果”將很難再現，治理繼續顯效將面臨更嚴峻的考驗。

　　水污染治理方面，雖然《水污染防治行動計劃》已經出台，但一些地方落實的步伐卻有點慢，治理成本高昂、生態修復見效慢，再加上像海河等流域自然條件太差，這些都讓不少地方對治水多有躊躇。

　　土壤治理方面，土壤污染防治行動計劃尚未出台，而且土壤污染治理難度更高，五年內想要顯效比較困難。

　　與具體的環境要素治理難度相比，環保部環境工程評估中心副總工程師兼戰略環評所所長任景明更擔心經濟大環境對環境質量改善的影響。“雖然大家對目前的環境問題有一定程度的認識，但如果經濟下行壓力增大，我非常擔心環保的壓力會更大。”任景明的觀點得到了很多專家的支持。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍表示，現階段，環境保護與經濟發展依然存在矛盾，比如環保需要較大的投入，對企業違法行為的處罰會讓其經濟利益受損等等。在一些經濟欠發達地區，面臨這樣的矛盾時，地方政府、企業會有意無意地放棄環境保護。

　　李佐軍認為，生態環境質量總體改善目標的實現亟須一系列制度的配套，但法律法規標准等制度的制定需要時間﹔現有的政策法規還存在不配套問題，導致落地困難﹔同時對環境污染違法行為的獎懲體系還沒有完全建立起來。

　　綠色發展理念如何落地

　　最重要的是完善制度保障，人的觀念也應當更“綠化”

　　“十三五”規劃建議提出，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。綠色發展被提至更高層面。

　　李佐軍表示，推進綠色發展，是緩解資源環境約束、實現可持續發展的必然選擇，是實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧共生的必由之路。

　　綠色發展理念雖好，隻有落到實處才有效。

　　在李佐軍看來，做到這點，最重要的是完善制度保障，這些制度涵蓋法律、法規、政策、機制、標准等，也包括市場機制的完善、綠色低碳觀念或文化的培養。“沒有制度，無論是政府、組織、企業還是個人，行為主體都會缺乏約束、激勵或者引導，這正是綠色發展理念落地最需要解決的問題。”

　　“‘十三五’規劃建議裡關於綠色發展已有了很詳盡的表述”，李佐軍說，有些很具體，比如探索實施耕地輪作休耕制度，歸納起來都可以看作是廣義的制度安排。

　　“十三五”規劃建議中，關於綠色發展的新亮點有很多，比如要實行最嚴格的環境保護制度、水資源管理制度和節約用地制度﹔建立用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度﹔建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制等等，這些不僅表明了中央加大環境保護力度的決心，也反映了強化市場作用、以綜合手段推進綠色發展的思路。

　　決策是否有益生態環境、環境成本是否內部化、個人消費是否對環境友好……綠色發展，人的因素不可或缺。任景明認為，構建政府、市場、社會三大治理機制均衡發展的治理體系是解決生態環境問題的出路所在。因而，配套環境權益保障、損害賠償、生態補償、創新激勵、征信體系、舉報獎勵、任期審計等保障制度體系，將有利於形成良好的綠色發展氛圍。

　　“培育具有‘綠色意識’的一代新人，形成勤儉節約的社會風尚，這甚至是比改善環境質量更重要的目標。”環境保護部政策與環境經濟研究中心主任夏光表示，隻有人的觀念更為“綠化”，才能厚植綠色發展根基。

　　環境監測執法怎樣護航

　　垂直管理有助於打破地方保護，但必須解決地方責任落實、執法人員保護等問題

　　“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。建立全國統一的實時在線環境監控系統。探索建立跨地區環保機構。開展環保督察巡視，嚴格環保執法。”“十三五”規劃建議中的這些內容，大大提振了基層環保執法人員的士氣。

　　長期以來，環境法律法規偏軟、標准偏鬆、執法失於寬的現象是不爭的事實。今年元旦，新修訂的《環境保護法》全面實施，法律執行也令公眾欣喜不已。環保部環境監察局局長鄒首民介紹，根據1—7月調度情況，全國范圍內實施按日連續處罰案件共348件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌環境污染犯罪案件共863件。

　　與此同時，新的環境監察手段得到運用，“環保約談”成為熱詞。自去年9月以來的15個月裡，環保部約談了21個城市和單位。

　　環境執法持續高壓，普遍違法的現象正在改變。但是必須看到，環境守法還遠不能成為自覺。

　　最近，東北在供熱之后霧霾嚴重，環保部督查組查出一些問題。有媒體追問，這些問題為啥非得等環保部親自上手才能查出來？地方保護就是答案。

　　近日，正在參加湖南省公安、環保聯合培訓班的一位環保系統人士在微信群裡晒了張出早操的照片。照片裡，公安執法隊伍整齊劃一，而環保執法人員連統一制服都沒有，被戲稱為“游擊隊”。

　　這些問題不解決，基層執法人員的積極性如何調動，環境執法如何為改善環境質量護航？

　　監測是執法以及環境保護投資決策的基礎，真實是監測數據的底線。一些地方監測數據屢遭質疑，百姓怒斥“睜眼說瞎話”。守住底線，更好地配置監測資源、提升監測能力、提高監測事權已是當務之急。

　　“監測、監察執法實行省以下垂直管理，有利於打破地方保護主義，可以為提升環境監測數據的真實性、准確性奠定基礎。”李佐軍表示，在看到積極意義的同時，也必須注意到可能產生的一些新問題。縣級環保部門成為地市級環保局的派出機構后，可能會影響縣級政府職能的完整性，導致地方環保責任難落實，形成新的責權利不對稱。

　　環保管理機構改革正在不斷推進，垂直管理也將在此背景下更細化、完善。李佐軍強調，沒有統一的嚴格環境執法，生態環境質量改善的目標不可能實現，但也要提前覺察垂直管理之后的一些副作用，通過完善制度解決新的問題。“辦法總是會有的！”

　　《 人民日報 》（ 2015年12月21日 17 版）

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