違法違規填海造地為何難叫停？

建議有關部門優先開展自然岸線資源核算，編制自然岸線資產負債表，並與自然岸線產權和用途管制、海洋生態保護紅線等有機銜接，從而加強對自然岸線的監測和管控，同時作為沿海省市主要領導離任審計的重要內容。

中央環保督察第四批督察反饋意見近日公布。從四批督察反饋意見可以發現，一些沿海省份存在不同程度的違法違規填海造地問題，對局部海洋生態造成明顯影響或破壞。

所謂填海造地，就是在淤積型潮灘岸段，把砂石注入海中造陸或構筑人工島，借此增加土地供應，用於開發建設。

為了緩解人地矛盾，很多島國或濱海國家都曾實施過大規模的填海造地工程。例如，荷蘭從13世紀就開始填海造地，迄今填海造地面積超過1萬平方公裡，約佔國土面積的20%。日本從明治維新時期開始大規模填海造地，沿海城市約1/3的土地是通過填海造地形成的。韓國、新加坡、馬爾代夫、香港等國家和地區也曾實施過大規模的填海造地工程。

我國的填海造地活動始於20世紀五六十年代，但規模較小。進入21世紀以來，為滿足不斷增加的港口、臨港工業區和房地產開發用地需求，沿海城市圍填海規模不斷擴大，其中尤以環渤海地區最為嚴重，圍填海面積屢屢突破國家確定的總量控制指標。據國家海洋局統計，近年來我國查處違法填海項目的比例近20%。例如，2011年某省填海造地面積指標僅為30平方公裡左右，而沿海6市規劃的填海造地面積總和竟高達1000平方公裡，是控制目標的30多倍。

填海造地影響經濟轉型和生態保護

國外之所以大規模填海造地，主要是由於陸地面積狹小，填海造地屬於不得已之舉。我國並不屬於陸地資源貧乏的國家，經過多年的大規模填海造地，目前自然岸線已經所剩無幾。如果繼續放任大規模填海造地，將對社會、經濟、環境等諸多領域造成嚴重危害。具體而言，主要表現在以下幾個方面：

一是延緩經濟轉型升級。近年來大量的填海造地用於房地產開發，特別是建設“海景房”，是過去“土地財政”的延續，不僅難以改變投資拉動經濟的模式，而且會進一步延緩鋼鐵、水泥等產能過剩行業的結構調整，與中央加快轉變發展方式的方針背道而馳。目前，環渤海地區多個填海造地項目已經出現了爛尾樓，城市淪為“鬼城”的也不在少數，這無疑是對經濟資源和自然資源的雙重浪費。

二是破壞岸線生態環境。填海造地直接佔用自然岸線，對潮間帶生態系統造成毀滅性破壞。例如，由於圍海造地，我國天然紅樹林面積已由20世紀50年代初的約5萬公頃下降到目前的1.5萬公頃，70%的紅樹林喪失，許多物種也因此失去棲息場所，特別是潮間帶底棲生物和南北遷徙的候鳥。近20年來，渤海填海造地面積超過2000平方公裡，造成的生態破壞已經不可逆轉。填海造地使自然岸線被人為拉直，近岸地形發生改變，還會影響魚類的繁殖和洄游。同時，由工業建設和房地產開發引致的大規模人口集聚，必然增加陸源污染物排放，導致海水水質進一步惡化。

三是妨害社會公平正義。大規模圍填海行為的背后，是當地政府扭曲的政績觀。為了增加GDP和追求政績，一些地方政府官員罔顧規劃的科學性，也不考慮行業前景，即使是產能過剩項目也大干快上，大規模投資欠下的債務則隻能由全民買單。其間，如果將填海造地形成的土地用於房地產開發，地方政府和開發商更是獲利豐厚，受損的是屬於公共產品的自然岸線資源，最終影響的還是人民的福祉。從長遠來看，隨著人民生活水平的提高，對自然岸線的需求將顯著增加。從目前來看，一些沿海城市因當初填海造地導致岸線資源嚴重不足的矛盾已經非常突出。

地方政府發展臨港工業和開發房地產的熱情不減，城市規劃不合理、建設用地指標不足、土地征遷難度日益加大、填海造地成本較低、審批手續相對簡單等原因是沿海地區向海洋要地、導致填海造地失控的原因。同時，海域管理、土地管理和環境保護等在管理體制上的割裂，也為填海造地提供了可乘之機，造成了填海造地行為的失序。

遏制填海造地的建議

要從根本上規范和遏制填海造地，需要從以下幾個方面加大管理力度。

加強圍填海指標控制。填海造地作為一種緩解土地供需矛盾的做法，在我國沿海地區具有其合理性，目前存在的主要問題是規模失控。對此，急需加強圍填海規模總量控制，這也是國際上的普遍做法。我國從2010年開始實施圍填海計劃指標管理，國家每年規劃的控制面積均在150平方公裡左右，然而實際填海面積至少是控制面積的兩倍以上。據此，相關管理部門應在進一步梳理、核實沿海各省圍填海現狀和計劃的基礎上，提出更加嚴格的規模控制指標要求，並確保實際填海造地面積不突破控制指標。

提高海域使用金標准。我國實行海域有償使用制度，但對填海造地征收的海域使用金往往不足相鄰地塊土地出讓金的1/3，這是導致沿海各地填海造地熱情高漲的重要原因。為了遏制填海造地行為，必須大幅提高海域使用金水平。拋去生態成本不談，考慮到沿海地區優越的區位條件，海域使用金的征收水平也應高於后方相鄰地塊成本，以體現區位地租差別，從而促進高精尖產業向沿海集中。如果是用於房地產開發，則應採取市場化的招拍挂方式，對海域使用權人征收高額的海域使用金。

改進圍填海方式。一些島國在早期對岸線資源的價值認識不足，大多採取順岸平推的方式造地，但近年來基於環境考量，已很少如此操作，而是改為建設離岸人工島來獲取土地。例如，日本有關部門已經提出要再造700個人工島，增加國土面積1.15萬平方公裡。荷蘭政府也准備建造一個耗資約140億美元的人工島，以緩解城市人口壓力。鑒於我國自然岸線已經極為稀缺，建議今后對順岸平推式造地進行嚴格限制，同時鼓勵建設離岸人工島，從而既不佔用自然岸線，又能增加建設用地面積。

加強環境影響論証。早在2006年國務院頒布的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》就明確要求嚴格控制圍填海工程，禁止在經濟生物的自然產卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地進行圍填海活動。然而，目前仍有大量的填海造地工程涉及以上區域，特別是鳥類棲息地。對此，應嚴格落實圍填海工程環境影響評價制度，科學論証圍填海工程實施后的環境影響。除此之外，有必要將各省、市的用海規劃環境影響評價等級由專題篇章提升為報告書，並由環保部門和海洋管理部門聯合審查，切實從規劃層面防范不合理圍填海行為。

加強問責與督查。事實証明，通過督查、巡查發現問題並問責地方官員，對於修正地方政府扭曲的政績觀、加強生態文明建設成效顯著。目前，國家海洋局已開展首輪圍填海專項督查。建議盡快公布督查結果，加強社會監督。同時，今后環保等相關部門的各類督查、巡查也應將圍填海作為重點，並且可以嘗試多部門聯合督查。

開展岸線資源核算管理。十八屆三中全會明確提出要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，並將其作為生態文明制度體系的重要內容。隨后，《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》都提出要推進自然資源資產負債表編制工作。鑒於近年來我國海洋岸線破壞嚴重，建議有關部門優先開展自然岸線資源核算，編制自然岸線資產負債表，並與自然岸線產權和用途管制、海洋生態保護紅線等有機銜接，從而加強對自然岸線的監測和管控，同時作為沿海省市主要領導離任審計的重要內容。

劃定海洋生態保護紅線。生態保護紅線是我國繼18億畝耕地紅線之后在國家層面提出的又一紅線概念，並已寫入《環境保護法》。目前，我國海洋管理部門已經完成了沿海11個省（區、市）的紅線劃定工作，超過35%的大陸岸線被納入紅線管控范圍。為了提高紅線管控的有效性，應將其納入城市總體規劃和土地利用規劃。同時，有必要向全社會公布生態紅線劃定結果，接受社會監督。同時，海洋管理部門應與環保、國土、發改等部門共享管控信息，建立聯動機制，共同將海洋生態紅線作為項目准入控制和土地、環保等督查工作的重要依據。

建立圍填海生態補償機制。我國目前還沒有建立圍填海生態補償機制，導致巨大的生態環境損失無法內化為受益者的成本，這也是填海造地行為失序的一個重要原因。針對高燒不退的圍填海行為，我國急需制定相應的生態補償辦法，將生態損失納入相關主體的成本預算，以此遏制其圍填海沖動，同時在一定程度上補償因填海造地造成的生態損失。

整合各部門涉海管理職能。目前涉及海洋管理的部門至少有海洋、國土、發改、環保、林業、農業、交通等。由於以上部門在管理上相互分割，容易導致政出多門，造成管理上的混亂，給相關利益主體提供可乘之機，這也是我國當前很多領域存在的問題。為了切實做到海洋和陸地在用途管制、生態保護、污染治理等方面的統一管理，有必要將分散在不同部門的海洋管理權限進行整合，提高管理效率。

作者單位：環境保護部環境工程評估中心 （耿海清）