扎實推進生態文明制度體系建設

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國制定出台和修訂完善一系列關於生態文明建設的制度規定和法律法規，生態文明制度體系日趨完善，推動生態環境質量持續好轉。但也應看到，生態文明制度體系建設並非一勞永逸、依然任重道遠，需要繼續扎實推進，切實用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。

我國生態文明制度體系日趨完善

建設生態文明是涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，需要制度和法治作保障。黨的十八大以來，黨中央大力推進生態文明制度體系的建立、完善和實施，制度出台頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有。

我國先后制定和實施自然資產產權制度、國土空間開發保護制度、資源總量管理和全面節約制度等一系列制度，建立並實施中央環境保護督察制度，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，率先發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，實施《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》。特別是2015年中共中央、國務院印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，進一步明確了生態文明建設的總體要求、目標願景、重點任務和制度體系。目前，覆蓋全國的主體功能區制度和資源環境管理制度已經建立，中央環保督察實現了31個省區市全覆蓋，生態文明制度體系逐步確立、日趨完善。同時，在生態環境保護、監管和執法上出實招，用法治為生態文明建設保駕護航。先后頒布或修改了環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等法律法規，出台了《環境監察辦法》《環境監測管理辦法》等100多項政策規章，努力實現生態文明建設在各領域各環節均有法律政策可依、有規章制度可循。

生態文明制度體系建設仍存在一些問題

目前，我國生態文明建設仍不同程度存在體制不完善、機制不健全、法治不完備的問題，造成生態文明制度體系的合力不足、驅動不夠、執行不力，影響了生態文明建設進程。

制度建設還存在碎片化、分散化、部門化現象，難以實現制度體系合力的最大化，部門職責交叉重復、空間規劃重疊沖突、地方規劃朝令夕改等問題仍在一定范圍存在。例如，首輪中央環保督察的反饋意見顯示，各地均存在生態文明建設“推進落實不夠有力”“降低標准、放鬆要求”“隱瞞違法事實”等現象﹔不少地方的法律規范、政策文件與中央政策和國家法律相抵觸。在生態環境部等七部門聯合開展的“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動中，就廢止相關地方性法律法規12部、修訂51部。

自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低於社會成本、保護生態得不到應有回報等問題仍然普遍存在。從生態產品的需求來看，由於它具有公共產品的特點，社會需求具有無限性﹔而從生態產品的供給來看，由於市場機制不健全，不能充分實現價值補償，市場主體提供生態產品的積極性不高。生態產品供求機制不健全產生的矛盾，限制了生態產品的供給，制約著生態文明建設。

生態環境監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低以及發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題仍然不同程度存在。一些重大生態環境事件背后，往往都有一些地方環保意識不強、履職不到位和執法監督作用發揮不好的問題。

進一步發揮生態文明制度體系的保障作用

習近平同志強調，“隻有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”扎實推進生態文明制度體系建設，是深入推進生態文明建設的重中之重，要著力破除制約生態文明制度體系建設的“攔路虎”，進一步發揮生態文明制度體系的保障作用。

扎實推進生態文明制度體系建設，首先要在完善制度設計上下功夫，用制度強化各級黨委和政府的生態職能，明確主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，將資源消耗、環境損害、生態效益等作為經濟社會發展評價體系的重要指標，切實用好考核評價的“指揮棒”，讓制度體系合力充分發揮。其次要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，採取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技攻關，對重大生態環境問題開展對策性研究，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。再次要看到，制度設計再完善，不落實也隻能是沒有牙齒的老虎。強化制度落實，要針對環保意識不強、履職不到位、執行不嚴格等問題，按照依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，建立科學合理的考核評價體系，並將考核結果作為各級領導班子和領導干部獎懲和提拔使用的重要依據。進一步提高違法違規成本，加大執法力度，對破壞生態環境的行為嚴懲重罰，對造成嚴重后果的人依法追究責任，真正讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

（作者為江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）

《 人民日報 》（ 2018年10月29日 16 版）