生態文明建設的成效、問題與前景

內容提要：黨的十八大以來，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢。但由於環境保護全面發力時間較短、區域和行業發展不平衡、環境保護基礎能力建設差異較大等原因，取得的成效並不穩固。當前，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我們必須堅持以習近平生態文明思想為指導，深入推進生態文明建設，堅決打好污染防治攻堅戰，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國著力解決與經濟社會發展相伴生的生態環境問題，生態文明建設取得顯著成效。但也要看到，我國生態環境保護依然任重道遠，生態文明建設形勢嚴峻復雜、不容樂觀。總結我國生態文明建設取得顯著成效的原因，梳理存在的問題，明確未來發展方向，對於在習近平生態文明思想指引下打好污染防治攻堅戰、提升生態文明、建設美麗中國具有重要意義。

生態文明建設取得顯著成效的主要原因

改革開放之初，我國就把保護環境確立為基本國策。進入21世紀，又把節約資源確立為基本國策。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，開展一系列根本性、長遠性、開創性工作，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。全黨全國人民貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態環境保護的狀況得到極大改變，生態文明制度體系建設、主體功能區建設、國家公園體制試點穩步推進，我國生態環境治理得到明顯加強。2015年，全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年，京津冀、長三角、珠三角地區的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。這些巨大成就的取得，主要原因可以歸結為以下幾個方面。

堅持以習近平生態文明思想為指導。黨的十八大以來，我國生態文明建設全面提速、成效顯著，根本在於堅持以習近平生態文明思想為指導。這一重要思想立足於我國環境和發展實際，深刻回答了為什麼建設生態文明、建設什麼樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題，深化了對人類文明發展規律、自然規律、經濟社會發展規律的認識。其中，關於堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態環境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境、共謀全球生態文明建設等重要內容，豐富和發展了馬克思主義生態觀，為我國生態文明建設提供了思想遵循和行動指南。

堅持以制度建設為抓手。生態文明建設成效如何，關鍵在於制度設計是否科學合理、制度執行能否到位見效。我國著力構建產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系，同時嚴格制度執行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。2015年，中共中央、國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，形成了推進生態文明建設、完善生態文明體制的綱領性架構。經過努力，自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態補償制度、生態文明績效評價考核和責任追究制度等逐步建立和完善，為生態文明建設提供了科學規范和可靠保障。

堅持以加強法治建設為保障。推進生態文明建設，需要以嚴密的法治作保障。黨的十八大以來，我國突出法治建設這一重點，相繼出台土壤污染防治法、環境保護稅法等一系列關於生態文明建設的法律法規，並對環境保護法、環境影響評價法、大氣污染防治法等作出相應修改。在大力推進生態文明建設中，狠抓按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任、公益訴訟等法治舉措的落實，環境保護法律法規的牙齒更鋒利了，有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

生態文明建設面臨的問題與挑戰

黨的十八大以來，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢。但由於環境保護全面發力時間較短、區域和行業發展不平衡不充分、環境保護基礎能力建設差異較大等原因，取得的成效並不穩固，生態文明建設仍面臨突出問題與嚴峻挑戰。

在國土空間開發和保護方面，有的地方由於無序開發、過度開發、分散開發，導致優質耕地和生態空間佔用過多，環境資源承載能力下降，不同程度地出現了環境污染和生態破壞問題。近年來，我國大江大河干流的水質穩步改善，但仍有少數流域的污染問題沒有得到有效治理。有的地方在濕地自然保護區建設大型養殖場，造成生態環境破壞。

在資源總量管理和節約方面，有的地方產業結構和能源結構不合理，資源浪費嚴重、利用率不高，特別是自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低於社會成本、保護生態得不到合理回報的問題依然存在。近年來，我國天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量佔能源消費總量的比例不斷攀升，但以煤炭為主的能源結構還沒有徹底改變。

在資源有償使用和生態補償方面，一些地方落實資源有償使用和生態補償等制度不嚴格，不同程度地存在監管職能交叉、權責不一致、違法成本低的問題。例如，在危險固體廢物的收集和處理上，有的單位或企業仍然存在非法填埋、非法轉移的問題，對生態環境安全構成威脅。

在加強生態環境治理領導和管理方面，一些地方經濟社會發展績效評價不夠全面、責任落實不到位，不同程度地存在環境保護的形式主義、官僚主義等問題。例如，中央環境保護督察“回頭看”發現，一些地方生態環境治理進展滯后，存在“虛假整改”“表面整改”“敷衍整改”等問題。總體來說，環境污染、生態破壞和資源緊缺依然是制約我國經濟社會可持續發展的突出瓶頸。

深入推進生態文明建設

當前，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我們必須堅持以習近平生態文明思想為指導，深入推進生態文明建設，堅決打好污染防治攻堅戰，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

加快構建生態文明體系。構建生態文明體系，要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加快建立健全以生態價值觀念為准則的生態文化體系、以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系、以改善生態環境質量為核心的目標責任體系、以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系、以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。要通過加快構建生態文明體系，確保到2035年，生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現﹔到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升，綠色發展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。

全面推動綠色發展。深入推進生態文明建設，必須全面推動綠色發展，從源頭抓起，採取扎實舉措，形成內生動力機制。要重點調整經濟結構和能源結構，優化國土空間開發布局，調整區域流域產業布局，培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。推進資源全面節約和循環利用，實現生產系統和生活系統循環鏈接。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。目前，我國在推動綠色發展方面已取得一定成效。今年上半年，全國338個地級及以上城市空氣質量改善，平均優良天數比例為77.2%，同比上升1.2個百分點，PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳濃度均同比下降。

大力提高環境治理水平。深入推進生態文明建設，大力提高生態環境治理水平是當務之急和重中之重。要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，採取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技攻關，對重大生態環境問題開展對策性研究。把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，加快推進生態文明體制改革，抓緊落實已出台改革舉措，確保落地見效。以解決突出生態環境問題為抓手，堅決打贏藍天保衛戰，深入實施水污染防治行動計劃，全面落實土壤污染防治行動計劃，持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）

《 人民日報 》（ 2018年10月29日 16 版）