大氣污染防治強化監督常見法律問題解析

　　根據《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化監督方案》，強化監督檢查從第10輪次開始，將圍繞清潔取暖及燃煤替代、工業爐窯污染治理、重污染天氣應急措施等重點任務落實情況，聚焦重點區域、重點行業、重點時間節點，進一步推動地方各級黨委政府及相關部門落實大氣污染防治責任，持續改善重點區域環境空氣質量，鞏固大氣污染防治成效。

　　在大氣污染防治強化監督中，強化監督檢查組如何行使監督檢查權﹔哪些“散亂污”企業會被淘汰取締﹔產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，未按照規定使用污染防治設施的違法行為應該如何查處……中國環境報編輯部特邀請專家就這些法律適用問題一一進行解析。

　　1 哪些行為違反監督檢查制度？

　　《大氣污染防治法》第29條規定，生態環境主管部門及其環境執法機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，有權通過現場檢查監測、自動監測、遙感監測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行監督檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密。

　　監督檢查權是行政機關進行日常監管活動，實現行政目的的一項具有基礎性、普遍性的權力。在大氣污染防治強化監督中，監督檢查可以督促排污企業事業單位和其他生產經營者採取措施積極防治大氣污染，促使排污企業事業單位和其他生產經營者加強管理，減少大氣污染物的排放、消除大氣污染事故隱患。

　　違反監督檢查制度的主要表現為以拒絕進入現場等方式拒不接受監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假、阻礙國家機關工作人員依法執行職務和以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務等幾種形式。

　　以拒絕進入現場等方式拒不接受監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的，應依據《大氣污染防治法》第98條的規定責令改正，處以罰款。

　　阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，應依據《治安管理處罰法》第50條處警告或者罰款﹔情節嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以並處罰款。本行為中的阻礙，是指行為人以主動且非暴力、威脅的方式實施的阻撓、妨礙行為，如吵鬧、謾罵、無理糾纏、撕毀封條、拒不接受檢查情節惡劣等。

　　在執法實踐中，具有下列情形之一的，可以認定為“情節嚴重”：

　　1.煽動、糾集他人阻礙國家機關工作人員依法執行職務的﹔2.是聚眾阻礙國家機關工作人員依法執行職務的首要人員和骨干人員的﹔3.不聽人民警察教育勸阻的﹔4.潑洒污物阻礙國家機關工作人員依法執行職務的﹔5.搶奪、扣留、污損國家機關工作人員執行職務使用的交通工具、公務標志、器械等物品的﹔6.因阻礙執行職務，造成國家、集體、個人財產損失的或者造成惡劣影響的﹔7.當場撕毀執法機關依法執行職務的法律文書的﹔8.因阻礙國家機關工作人員依法執行職務，導致國家機關工作人員未能依法履行職務的。

　　以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，應依據《刑法》第277條第1款規定，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。所謂暴力，是指對國家機關工作人員實施毆打、捆綁或者其他人身強制行為，致使其不能正常履行職務或者職責。所謂威脅，是指行為人以殺害、傷害、毀壞財產、破壞名譽等相恐嚇，對國家機關工作人員進行精神強制，以迫使其放棄或者不正確履行職務或職責。

　　針對此類違法行為，查處時需要特別注意的是，對於尚未構成違反治安管理行為的，不能由公安機關予以處罰。如對以拒絕進入現場等方式拒不接受監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的行為，尚不屬於“阻礙國家機關工作人員依法執行職務，情節嚴重”的行為，不得適用行政拘留的處罰措施，更不能擅自追究其刑事責任。當然，對於構成犯罪的行為也應該嚴厲打擊。

　　2 不正常運行污染防治設施的，如何處罰？

　　《大氣污染防治法》第20條第2款規定，禁止通過以不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物。

　　實踐中，受經濟利益驅使，一些不法企業通過各種方式逃避監管，違法排放大氣污染物。如有的為降低運行成本，隻在生態環境部門檢查時運行防治污染設施，平時不運行或者時開時停，造成大量污染物未經處理直接排放，嚴重污染大氣環境。對這些行為，必須予以嚴厲打擊。

　　根據《大氣污染防治法》第99條、第123條，《環境保護法》第63條的規定，對通過逃避監管的方式違法排放大氣污染物的行為，應處以罰款、責令限制生產、停產整治、停業、關閉、按日連續處罰、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以行政拘留等。

　　《大氣污染防治法》第45條規定，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，並按照規定安裝、使用污染防治設施﹔無法密閉的，應當採取措施減少廢氣排放。產生揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，是指企業通過不同方式排放揮發性有機物或揮發性有機物廢氣的生產活動，以及排放揮發性有機物廢氣的服務活動。

　　根據《大氣污染防治法》第108條的規定，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，未在密閉空間或者設備中進行，未按照規定安裝、使用污染防治設施，或者未採取減少廢氣排放措施的，應責令改正，處以罰款﹔對拒不改正的，責令停產整治。

　　針對此類違法行為，查處時需要特別注意的是，根據《立法法》第92條的規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。《大氣污染防治法》第20條和第99條是一般規定，《大氣污染防治法》第45條和108條是特別規定。所以，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，未按照規定使用污染防治設施的違法行為應依據《大氣污染防治法》第108條的規定予以處罰，而不應適用《大氣污染防治法》第99條、第123條和《環境保護法》第63條的規定予以處罰。

　　3 淘汰類工藝、設備和產品的執法主體有哪些？

　　《大氣污染防治法》第27條規定，國家對嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度。生產者、進口者、銷售者或者使用者應當在規定期限內停止生產、進口、銷售或者使用列入規定目錄中的設備和產品。工藝的採用者應當在規定期限內停止採用列入規定目錄中的工藝。被淘汰的設備和產品，不得轉讓給他人使用。

　　我國的大氣污染很大程度上是由於企業在生產過程中，使用落后的生產工藝、設備和產品所導致的。這些落后的生產工藝、設備和產品的大量使用，導致大氣污染物的產生量和排放量居高不下，增加了末端處置的壓力。目前大多數企業的末端治理措施，隻能在一定程度上控制大氣污染的進一步惡化，不能從根本上改變或緩解大氣污染的現狀，其危害也很難通過源頭得到控制。

　　根據《大氣污染防治法》第101條規定，生產、進口、銷售或者使用國家綜合性產業政策目錄中禁止的設備和產品，採用國家綜合性產業政策目錄中禁止的工藝，或者將淘汰的設備和產品轉讓給他人使用的，應責令改正，沒收違法所得，並處罰款﹔拒不改正的，責令停業、關閉。

　　針對此類違法行為，查處時需要特別注意的是，本類違法行為的執法主體包括3類：一是縣級以上人民政府經濟綜合主管部門﹔二是出入境檢驗檢疫機構﹔三是海關，進口行為構成走私的，由海關依法予以處罰。

　　對嚴重污染大氣環境的淘汰類工藝、設備和產品，個人認為，不屬於環評審批的范圍，不能由生態環境主管部門按“未批先建”和“未驗先投”的違法行為進行查處。

　　4 建筑施工未採取措施防治揚塵污染，可否按日計罰？

　　《大氣污染防治法》第69條規定，施工單位應當在施工工地設置硬質圍擋，並採取覆蓋、分段作業、擇時施工、洒水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應當及時清運，在場地內堆存的，應當採用密閉式防塵網遮蓋。暫時不能開工的建設用地，建設單位應當對裸露地面進行覆蓋﹔超過3個月的，應當進行綠化、鋪裝或者遮蓋。

　　建設施工及建筑材料運輸過程中所造成的揚塵污染，主要與施工過程中的管理有關。

　　根據《大氣污染防治法》第115條、第123條的規定，對建筑施工未採取有效措施防治揚塵污染的行為，應處以罰款，被責令改正拒不改正的，應責令停工整治，可以按日連續處罰等。

　　值得注意的是，針對此類違法行為，縣級以上人民政府住房城鄉建設等主管部門按照職責可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。但是由於住房和城鄉建設部尚未頒布實施按日連續處罰的部門規章，所以目前還鮮見按日連續處罰案例。

　　5 哪些料堆經營者有揚塵防治責任？

　　《大氣污染防治法》第72條第1款規定，貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵的物料應當密閉﹔不能密閉的，應當設置不低於堆放物高度的嚴密圍擋，並採取有效覆蓋措施防治揚塵污染。

　　根據《大氣污染防治法》第117條的規定，對料堆經營者違法行為的行政處罰，是由縣級以上人民政府生態環境等主管部門按照職責責令改正，處以1萬元以上10萬元以下的罰款﹔被責令改正但拒不改正的，責令停工整治或者停業整治，可以按日連續處罰等。

　　針對此類違法行為，查處時需要特別注意的是，《大氣污染防治法》第72條和第117條列舉的是幾種最常見的易產生揚塵的物料。此處的“等”字應作“等外”理解，與煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土性質一致的沙石、冶煉渣、化工渣、廢礦石、尾礦和其他工業固體廢物等，也屬於易產生揚塵的物料。

　　6 拒不執行重污染天氣應急措施的，能否行政拘留？

　　《大氣污染防治法》第96條第1款規定，縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以採取責令有關企業停產或者限產、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業等應急措施。

　　根據《大氣污染防治法》第121條第2款規定，違反本法規定，拒不執行停止工地土石方作業或者建筑物拆除施工等重污染天氣應急措施的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門處以罰款。

　　針對此類違法行為，查處時需要特別注意的是，對個別企業拒不執行重污染天氣應急響應措施，不適用《大氣污染防治法》第121條第2款的規定予以處罰。此條款中的“等”字作等內理解，即隻適用於“拒不執行停止工地土石方作業或者建筑物拆除施工”。

　　有個別地方對拒不執行重污染天氣應急措施的，採取了行政拘留手段。其依據是《治安管理處罰法》第50條第1項的規定，即拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的，處警告或者200元以下罰款﹔情節嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以並處500元以下罰款。此處需要注意的是，如果行為人拒不執行的決定、命令，不是人民政府在緊急狀態情況下依法發布的，而是在一般情況下發布的，則不構成本行為。

　　根據《憲法》規定，全國人大常委會決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態﹔中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人大常務委員會的決定，宣布進入緊急狀態﹔國務院依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態。

　　實踐中，縣級以上地方人民政府依據重污染天氣的預警等級，啟動應急預案，根據應急需要採取的應急措施，個人認為，尚不屬於人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令，也就不能依據《治安管理處罰法》第50條第1項的規定對行為人進行行政拘留。

　　作者單位：河北環境工程學院、河北渤海明達律師事務所