應對野生動物走私法治問題的中國策略

中國是野生動物及其制品需求大國。因為國內或者國外有需求，如果立法有漏洞，或者執法不嚴格，就會出現境內非法貿易和跨國走私現象，從而危及有關國家受瀕危野生動植物種國際貿易公約（CITES公約）保護的動物物種安全，甚至引發類似於2003年的“非典”和此番新型冠狀病毒肺炎疫情的公共衛生事件。筆者結合我國野生動物走私的法治現狀，談談應對之道。

一是國內野生動物保護名錄與CITES公約附錄不一致問題

按照《野生動物保護法》的規定，國家對野生動物實行分類分級保護，對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。國家重點保護野生動物名錄，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定，並且根據評估情況每五年對名錄進行調整，報國務院批准公布。

一些在國際上受到相當重視的野生動物，如黑熊和穿山甲，屬於被列入CITES附錄Ⅰ的保護動物，但是在中國國內，僅屬於國家二級重點保護野生動物。建議國家重點保護野生動物名錄調整時，將他們列入一級保護野生動物范圍，這樣有利於更加嚴厲地打擊涉及這些動物的走私犯罪活動。

二是人工飼養的野生動物與野外野生動物的保護等級差異問題

2016年的《野生動物保護法》第二十八條做出了一個極具爭議的規定，那就是：對人工繁育技術成熟穩定的國家重點保護野生動物，經科學論証，納入國務院野生動物保護主管部門制定的人工繁育國家重點保護野生動物名錄。根據有關野外種群保護情況，此類野生動物的人工種群可不再列入國家重點保護野生動物名錄，實行與野外種群不同的管理措施。

按照這種規定，黑熊的人工繁育技術已經成熟穩定，野外黑熊的數量也比較穩定，那麼處於人工飼養下的黑熊以后就可能不作為野生動物處理，走私或者違法收購人工繁育的黑熊，就不按照走私非法收購珍貴瀕危野生動物處理。這也許和CITES公約的精神有些出入。

建議對於飼養的虎、熊等動物，還是按照CITES公約的規定，繼續納入國家重點保護野生動物名錄。此外，建議加強人工熊膽替代品的研制，逐步消除黑熊和熊膽制品走私的現象。

三是現行《野生動物保護法》並未把所有野生動物納入保護范圍

該法規僅保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，並不保護野兔等普通的野生動物，這不利於防止公共衛生事件的發生和生態平衡的保持，建議該法將保護范圍擴展至可能引發公共衛生事件和影響區域生態平衡的其他野生動物。

為此，需要國務院野生動物保護主管部門會同國務院衛生行政部門組織開展公共衛生風險和生態環境評估，並公布禁止食用的野生動物名錄。

四是監管能力有限，難以發現和打擊所有走私行為

首先，建議野生動物保護監管部門和公安機關建立有獎舉報措施，促進公眾參與和監督﹔對於公眾提交的舉報信息，必須予以重視，否則追究責任。

其次，建立各部門、各區域共享的野生動物監管信息平台，建立部門間、區域間的監管協作機制，健全聯合或者協同執法機制。

再次，《野生動物保護法》下一次修改時，建議明確規定民事公益訴訟制度，允許社會組織和個人起訴走私、偷獵、銷售、運輸野生動物及其制品的單位和個人，讓其承擔生態環境損害的責任。

五是一些執法機關存在不作為和慢作為問題

有的違法者甚至在市場監管部門、公安派出所和地方政府旁銷售野生動物及其制品而沒有人管。

對此，首先，應當針對地方政府及其林草部門、公安部門、海關部門、工商部門、生態環境部門建立監管的權力清單，規定盡職照單免責、失職照單追責的機制，建立黨政同責制度，解決地方政府之間以及監管部門之間相互推諉的問題。對地方政府建立野生動物保護工作的考核制度，對於亂作為、不作為和慢作為的執法部門，應當追究責任。

其次，《野生動物保護法》下一次修改時，建議明確規定行政公益訴訟制度，允許社會組織和個人起訴亂作為、不作為或者慢作為的地方政府及其監管部門。

六是打擊野生動物走私的國際合作機制需要細化

首先，建議在國家林草局的協調下，加強國內外民間組織在野生動物保護以及打擊走私和偷獵、非法運輸、銷售方面的交流和合作，形成超越國界的打擊野生動物走私的民間信息網絡。

其次，由國務院協調，出台林草、工商、海關、生態環境、公安等部門在打擊野生動物及其制品的走私和非法貿易的部門權力清單，細化部門之間的協調機制，建立統一的野生動物國際貿易和國內貿易信息平台。

再次，由外交部牽頭，協調林草、工商、海關、生態環境、公安等部門的立場，建立協同的國際談判和國際合作機制，建立統一的野生動物國際貿易和國內貿易信息平台。

此外，中國政府要和CITES公約秘書處協商，並與野生動物及其制品原產地、運輸地國家加強重點溝通，針對跨國走私，共同健全涉及中國的溝通、協調和通報機制，建立相互銜接的執法機制。

七是走私監管與捕獵、繁育、運輸、儲存、轉讓、食用監管應當一體化、並重地進行

如果中國基於生態文明的生活方式建設要求，修改《野生動物保護法》，除特許的清單和事由外，原則上禁止食用和利用所有的野生動物，那麼需求就會嚴重萎縮，走私產業、走私前端的獵捕產業和走私后端的繁育、運輸、儲存、轉讓產業，都會得到有效遏制。在此基礎上加強執法和司法，效果會更好。

此外，2016年《野生動物保護法》修改時，“動物福利”一詞在本人和有關環境法教授的呼吁下，一度被寫入修改草案。但由於沒有形成一致意見，最后還是被拿掉了，隻保留了一些實質性保護野生動物福利的隱含條款。由於野生動物的運輸和收容還是涉及動物福利問題，建議還是對如何人道對待被查獲的走私野生動物，建立野生動物的福利保護規定。同時，開展國際間的動物福利保護制度建設對話，也是必要的。

新型冠狀病毒肺炎疫情給野生動物的非法食用和利用再次敲響了警鐘。目前，各方面廣泛呼吁加強野生動物保護立法和執法。下一步，應當堅定信心，加強宣傳教育，發動社會參與，持續嚴格執法和司法，中國的野生動物保護國際合作也會取得更大的成績。中國作為負責任的野生資源大國和環境保護大國，其形象也勢必得到國際社會的進一步認可。

作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

（常紀文）