科学评估环保督察对财政收入的正效应

中央环保督察并不是财政收入增速下降的推动因素。相反，在当前的经济环境下，环保督察执法的常态化具有规范效应，可以增加税基，提高市场集中度，改善优质大企业盈利能力，拉动工业环保投资需求，进而增加财政收入。

2016年7月~2017年9月，四轮中央环保督察在全国铺开，力度空前。市场在享受空气质量改善的同时，也开始担忧中央环保督察对经济和财政收入的影响。从一般的经济学逻辑来看，随着中央环保督察的开展，高污染企业会限产、停产，从而导致地方政府税收收入减少。这也是一直以来，大家普遍认为地方政府缺乏整治高污染企业动力的主要原因之一。从全国财政收入数据来看，财政收入增长率确实在2016年达到最低点，只有4.5%，这似乎印证了大家的担忧。

然而，中央环保督察真的对财政收入有这么大影响吗？笔者通过深入分析，发现四轮中央环保督察不仅在短期没有影响财政收入，从长期看反而有利于财政收入的增加。理由主要包括以下四个方面：

首先，全国财政收入增速降低主要受经济增速下滑和营改增减税效应的影响。

财政收入增长与经济增速具有显著的正相关关系。我国经济增速从2012年开始不断下滑，2016年达到最低点，这与财政收入增速下降趋势相同。我国经济进入新常态，财政收入下滑也是中期趋势，是进入经济新常态的表现。

影响全国财政收入增速的另外一个重要因素是税制改革。2016年5月，我国开始在全国范围内推行营改增税制改革，减税效应明显。仅在2016年5月~12月就减税4889亿元，占全年财政收入的3.1%。由此可见，经济增速下滑和营改增减税效应这两项因素是驱动2016年财政收入增速下降的重要因素。

其次，中央环保督察针对的对象，大多数是不纳税或纳税少的“散乱污”企业，对税基影响不大。

严厉的环保督察有助于规范这类企业的经营，还可能增加税基，增加政府税收收入。四轮中央环保督察以及正在开展的京津冀“2+26”城市大气污染防治强化督查中，一项非常重要的工作是“散乱污”企业整治专项行动，具体包括三个方面：一是对治理无望的“散乱污”企业直接关停取缔；二是对符合国家产业政策、符合当地产业布局规划、未安装污染治理设施、不能稳定达标排放的“散乱污”企业，督促企业在装备工艺、污染治理等方面提升改造；三是对符合国家产业政策、不符合当地产业布局规划、未进驻工业园区的“散乱污”企业，统一入园管理。

从河北省数据来看，“散乱污”企业整治以关停取缔为主。2017年1月~11月，全省共排查出“散乱污”企业10.9万家，关停取缔6.9万家，约占总排查出“散乱污”企业数量的63%。如果被关停取缔的这6.9万家企业都是纳税企业，那肯定会严重影响河北省的财政收入。但实际上，这些企业大多数都没有工商执照，也没有税证。比如在生产方式简单的废旧塑料加工、铸造、标准件、胶合板等行业中，这些企业利用各种方式规避征税，一直游离在征税范围之外。仅河北省某县排查出的“散乱污”企业中，不纳税企业竟然占到88%左右。

另外，对于整治的其他两种手段，通过提升改造和迁入园区，使企业各项手续进一步规范，纳税手续也更加合规，之前规避缴税的企业也开始纳税，可在一定程度增加税基。2017年1月~10月，河北省财政收入增速明显高于2016年，税收收入完成1939亿元，同比增长12.1%。从这个角度来看，环保督察的规范效应有增加政府财政收入的作用。

再次，通过执行更严格的环保标准，可以提高钢铁、化工等高污染行业的集中度，有利于环保设施完备的优质大企业提高盈利能力，进一步通过这些税收中坚力量提高税收。

以前由于环保标准执行不太严格，钢铁、化工这些行业存在严重的“劣币驱逐良币”现象。生产效率低、无环保设备或配置较低的中小企业凭借节省环保费用降低生产成本，可以与严格执行环保标准的大企业进行竞争，挤压其利润空间。一些“散乱污”企业的环保成本基本等于零，导致同样一个产品，违法企业的实际成本很低。

在开展中央环保督察之后，这些低效率、高污染的中小企业会被市场淘汰，行业集中度将会进一步提高，一直执行高环保标准的优质企业将会获得更高利润。而这些优质大企业通常也是相对规范且稳定的税源，随着盈利改善，纳税额也会增加。因此，长期来看，环保督察带来的市场主体优化有助于增加政府财政收入。

最后，从全行业角度来看，环保督察执法强制高污染企业设备全面升级，会刺激环保等绿色产业需求增加，进而提高这些行业的税收收入。

通过中央环保督察，推动钢铁、煤炭和化工等高污染企业加大环保投入用于污染治理，这对环保企业来说是一种重大利好。从今年上半年股市环保板块表现中可以看出端倪，环保上市公司营业总收入同比增速达到35.09%，为近年来最高水平。在短期内，工业环保投资需求会迅速增加，从而对经济和财政收入有拉动贡献。

综合来看，中央环保督察并不是财政收入增速下降的推动因素。相反，在当前的经济环境下，环保督察执法的常态化具有规范效应，可以增加税基，提高市场集中度，改善优质大企业盈利能力，拉动工业环保投资需求，进而增加财政收入。

因此，评估环保督察对财政收入的影响要全方位来看。可以确信的是，从财政的角度来看，强化环保督察且常态化的政策没有影响地方财税收入，政府和市场可以消除“环保督察减少财政收入”的恐惧症。

作者单位：北大汇丰海上丝路研究中心 （陈旭 张春宇）