全國人大代表賈宇：關注民企反腐和檢察公益訴訟立法

人民網北京5月23日電（丁亦鑫）十三屆全國人大三次會議召開在即，全國人大代表、浙江省人民檢察院檢察長賈宇在接受人民網專訪時表示，建議全國人大開展公益訴訟專門立法調研，適時將公益訴訟專門立法納入全國人大立法計劃。同時，對民營企業反腐的問題，賈宇也發表了自己的看法。

問：今年以來受疫情影響，一些民營企業經營遇到了困難。浙江匯集了很多民營企業，在當前防控疫情的特殊形勢之下，浙江省檢察院有哪些舉措助力民營企業復工復產？

答：民營經濟在浙江有“6789”之說，即60%以上的稅收、70%以上的GDP、80%以上的外貿出口、90%以上的就業崗位，民營經濟強則浙江強。一直以來，浙江檢察機關始終把服務民營經濟發展作為一道“必答題”，近兩年先后出台“加強知識產權保護19條”“服務民營經濟健康發展21條”等文件，在省工商聯設立“服務民營經濟工作站”，常態化開展服務民營經濟主題日活動，通過多種方式不斷優化法治營商環境。

在這次抗疫中，浙江省檢察院認真落實中央、省委、高檢院部署，圍繞疫情防控和服務保障企業復工復產“兩手硬、兩戰贏”的目標要求，組織全省檢察機關扎實開展相關工作。

特別是在抗疫中后期，我們重點關注和強化服務保障企業的相關工作。

一是加強司法理念和政策的指引。以貫徹年初省人大常委會審議通過的《浙江省民營企業發展促進條例》為契機，引導全省檢察機關進一步樹立服務民企就是服務大局、服務民生的意識。省院刑事檢察、民事檢察部門，各市檢察院均出台一些“硬舉措”。比如省檢察院明確了民事檢察工作中訴訟期限、合同解除等案件辦理的要求、涉防控急需物資供應企業案件辦理的“綠色通道”等相關內容﹔台州檢察機關提出優先辦理一批涉稅案件﹔不少檢察院建立點對點的需求對接機制。我們還先后發布全省檢察機關助力復工復產十大典型案例、十大典型事例和2019年度服務保障民營企業健康發展十大典型案例，發揮案例的指引作用。

二是依法及時有效辦理涉企案件。保障企業正常生產經營。1-4月，我們對涉企案件共不批准逮捕151件319人，不起訴397件760人。對一些涉虛開增值稅發票的案件，虛開數額不大、佔應繳稅額比例不高的，依法從寬處理，並對企業進行警示教育﹔對企業涉及抗疫物資供應等特殊情況的，依法先變更強制措施為取保候審﹔對企業是否涉罪更是嚴格審查、准確定性。如蘭溪市檢察院辦理的一個案件，一份變更強制措施建議挽救了一家企業。這家企業的骨干員工姜某涉嫌銷售庫存的過期勞保口罩，2月初，以生產、銷售偽劣產品罪被立案偵查，該企業主要採購渠道全靠姜某，如果他被羈押，將導致企業難以正常開工。該案批准逮捕后，檢察機關立即又開展羈押必要性審查，綜合考慮社會效果，向公安機關發出變更強制措施建議書，當日公安機關變更為取保候審，使企業得以正常運營並提升了產能。這個案件，人民日報予以了詳細的報道，也給我們各級檢察機關辦理相關案件提供了借鑒。還有一個案例是關於嚴格把關使企業不入罪的。台州黃岩區某生產防疫物資的公司的採購負責人蔡某，在沒有向公司匯報的情況下，私自開具與公司沒有真實貨物交易的增值稅專用發票，稅額計5萬余元。該公司及蔡某涉嫌虛開增值稅專用發票罪移送黃岩區檢察院審查起訴后，辦案檢察官深入查証，認為該案虛開數額與公司較大的生產經營規模實不匹配，不合常理，經查實此案虛開行為系蔡某個人行為，不能代表公司意志，后依法對公司做出絕對不起訴的決定，也保障了該公司全力投入抗疫物資復工復產。

三是創新方法搭建檢企橋梁。各地檢察機關紛紛進駐企業跟進法律服務和保障，為企業復工復產提示法律風險點。溫州市檢察院制作的《企業復工復產關於涉疫常見刑法問題答疑，你get了嗎》的動漫視頻，被中央、省級媒體大量轉發，新華社播發后點擊量超過50萬人次。杭州江干區檢察院研發上線小程序“檢企碼”並推廣至杭州全市企業使用，為企業提供復工標准在線自測、最新政策推送、檢企視頻連線等功能，其內置“杭檢小智”為智能法律機器人，為企業提供自助法律咨詢，並可一鍵介入12309檢察服務熱線。

問：近年來，民營企業內部的腐敗問題日益嚴重，阿裡、京東等民企也開始自查自糾，備受輿論關注。從保障民營經濟的長期穩定發展來看，您對此有何想法和建議？

答：近兩年來，我們在與工商聯、各級人大代表座談交流時，一些民營企業家反映，企業內部人員實施違法犯罪行為侵害企業利益，給企業帶來了很大困擾。為此，我們專門開展了調研，調研發現當前民營企業內部管理人員侵吞企業資產、轉移公司利潤、侵犯商業秘密等侵害企業合法權益的違法犯罪高發，特別是有的企業面臨管理層塌方式涉案、核心技術泄露或公司利益嚴重受損等問題，嚴重影響企業的生存和發展。對這類違法犯罪行為，包括我們檢察機關在內的司法機關，態度是明確的，那就是從嚴打擊，依法嚴懲。

但是，相較於國有企業，懲治民營企業內部貪腐問題存在立法薄弱滯后、追責力度不足、刑事量刑幅度公私失衡以及現代企業制度不完善等短板，導致民營企業對內部貪腐問題處理呈現“三難”特征：一是發現難。絕大部分貪腐問題涉及合同簽訂等多個環節，行為實施周期長，不容易被發現，特別是在推行職業經理人后民營企業自查發現難度加劇。二是處置難。據了解，即便有的企業發現內部貪腐問題，出於擔心產生對外合作、融資經營環境等負面影響的顧慮或者依據自身力量難以查証，隻能採取隱忍、開除等內部隱性處理方式，致使有的涉案企業高管又得以“東山再起”，對其他企業的合法權益產生了隱患。三是保護難。司法實踐中，民營企業內部貪腐行為報案成案率低、挽損率低，執法司法活動對企業經營的消耗和不良影響較大。在犯罪預防和懲處的各個方面，民營企業均與國有企業存在不小差距。

對此，我個人認為，應當從國家立法層面來完善涉民營經濟刑事規制體系，充分落實對民營企業的平等保護原則。比如，擴大部分罪名的主體適用范圍，我國刑法雖然規定有非法經營同類營業罪、為親友非法牟利罪等罪名，但犯罪主體均要求是國有公司、企業、事業單位的人員，客觀上導致因單位性質不同，民營企業中的類似犯罪行為不能得到有效打擊，這個問題應該引起重視。

問：自2017年檢察機關提起公益訴訟制度推行以來，浙江省檢察機關辦理了一批典型案例，積累了大量“浙江經驗”。浙江省是如何推進公益訴訟工作，融入、服務和保障大局的？

答：公益訴訟既是新時代四大檢察法律監督格局的重要一環，更是檢察機關服務經濟社會發展大局的重要途徑。自2017年7月檢察公益訴訟制度全面推行以來，浙江檢察機關始終圍繞人民群眾關注的熱點難點問題，找准融入大局、服務保障黨委政府中心工作的切入點，切實發揮公益訴訟職能，服務浙江經濟社會發展。

從涉案范圍看，始終把中心工作和民生問題作為公益訴訟的重中之重。生態環境和資源保護領域，圍繞五水共治、三改一拆等美麗浙江建設，開展了守護海洋、實驗室廢物處置等公益訴訟專項監督。食品藥品安全領域，開展了保障千家萬戶舌尖上的安全、涉醫用口罩等防疫用品、野生動物保護等專項監督。國有財產保護和國有土地使用權出讓領域，重點針對稅費資金“少繳欠繳”和財政資金“多付濫付”現象加強監督。英烈保護領域，開展了國防和軍事領域專項行動。共督促修復被毀耕地、林地2777畝，處置各類固廢66萬余噸，查處有毒有害食品藥品33.65噸，收回國有財產權益8.5億元、國有土地758畝。此外，還對群眾反映強烈的侵犯公民個人信息、騷擾電話等問題進行“等外”探索。可以說，五大法定領域全覆蓋，等內等外同步推進。

從辦案質效看，2017年7月至2020年3月，我們共立案公益訴訟案件15458件，啟動訴前程序14443件，檢察機關發出訴前檢察建議后，行政機關整改13217件，整改率為99.9%。向法院提起公益訴訟529件，其中民事105件、行政1件、刑事附帶民事423件。法院審結480件，檢察機關訴訟請求全部實現，支持率為100%。引導全省各地辦理重特大案件，在全國率先出台《關於公益訴訟重特大案件標准的規定（試行）》，辦理重特大案件710件，佔比7.97%。12件案件被最高檢評為典型案例。公益訴訟檢察工作被評為“浙江省民生獲得感示范工程”。浙江省檢察院公益訴訟部門被省委省政府記“集體三等功”。台州市檢察院公益訴訟檢察部門被最高檢記“集體一等功”。

從工作機制看，公益訴訟要發揮服務保障經濟社會發展的作用，離不開黨委政府和部門的重視支持配合。浙江省委常委會專題聽取省檢察院情況匯報。公益訴訟工作列入全省依法行政、美麗浙江、平安浙江建設考核范圍。100余個市、縣黨委人大政府出台意見支持檢察機關公益訴訟工作。國土、環保、水利、審計、食藥監管等部門與檢察機關建立公益訴訟協作機制，形成了公益訴訟社會協同的工作格局，這反過來又有效推動在公益訴訟工作更好地服務經濟社會發展大局。

問：您曾指出，“把公益訴訟工作重心放在訴前程序，促進自我糾正。”我們注意到，浙江省檢察機關公益訴訟案件中訴前案件佔比較高，也正是說明有很多案件並沒有進入訴訟環節。公益訴訟訴前程序的意義有哪些？

答：孔子說過，聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎？意思是說，沒有糾紛，不打官司，這才是最好的狀態。訴前程序與訴訟程序皆是公益訴訟制度的重要環節。在制度設計上,減少訴訟,甚至實現零訴訟,是訴前程序的設計目標之一。公共利益受損了，解決得越早越好，不是非得對簿公堂才行。

最高檢張軍檢察長多次強調，監督不是你錯我對、你輸我贏的零和博弈。浙江檢察機關構建了以訴前為主、訴訟為輔，訴前與訴訟相結合的辦案模式。我們堅持把以行政訴前程序實現維護公益目的作為最佳司法狀態，通過訴前磋商、發送訴前檢察建議、圓桌會議、公開聽証等方式，督促行政機關依法履職，實現自我糾錯，以最小的司法資源獲得最佳的社會效果。對於行政機關履職有困難的，及時加強溝通協調，協助行政機關排除障礙，共同推動公益保護落實到位。比如我們當前推行的行政公益訴訟磋商程序，就是針對行政機關違法情節輕微，或存在法律規定不明確、監管職責不清的行政公益訴訟案件，以磋商這種“柔性”機制督促行政機關履職。2017年7月至2020年3月，浙江檢察機關共啟動公益訴訟訴前程序14443件，檢察機關發出訴前檢察建議后，行政機關整改13217件，整改率為99.9%。

當然，檢察建議發出后，如果行政機關故意拖延、拒不整改的，那麼檢察機關就要提起訴訟，起訴到法院。如果個別的行政人員採取弄虛作假、惡意阻礙等影響公益問題解決的，那就要根據其主觀惡性以及我們了解的相關情況，作為違紀違法的線索，移送處理。

問：過去的一年，是檢察系統經歷“重塑性變革”的一年。我們也注意到，5月15日，浙江省人大常委會全票通過關於加強檢察公益訴訟工作的決定。在兩會召開之際，這項決定有何重要意義？這些“浙江經驗”這對全國建立完善檢察機關公益訴訟制度有何幫助？

答：檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的重要制度安排，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在全國兩會召開之際，省人大常委會就加強檢察公益訴訟工作作出決定，這是我省對公益訴訟省級層面立法的積極探索。決定對檢察公益訴訟工作的案件范圍、辦案程序、調查核實權、妨礙檢察調查的處置、制度機制建設等方面作出了規定，為補強法律規定、賦予檢察工作提供了制度支持，對於完善檢察機關法律監督制度體系，推進省域治理現代化，維護國家利益和社會公共利益，具有重要意義。

要實現中國特色公益訴訟制度在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用，制定一部專門的公益訴訟法不僅十分必要而且條件也逐漸成熟了。從全國層面來看，公益訴訟尚無統一立法，相關制度散見於民事訴訟法、行政訴訟法、英烈保護法、人民檢察院組織法等法律中，對於調查核實權的行使保障、公益訴訟訴前程序具體操作、審判和執行程序的完善等問題，迫切需要專門立法來解決。

目前，全國已有10多個省級人大常委會出台了加強檢察公益訴訟工作的決定。以浙江為例，早在去年7月，浙江省委就出台了《進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》，其中公益訴訟是重要內容。除了省人大常委會審議通過決定外，省內杭州、湖州、衢州3個設區市和30個縣級人大常委會也出台了相關決定，省內各級黨委人大政府已出台的相關文件達百余個。此外，我們還率先出台《服務保障生態環境賠償制度改革的意見》，並與省生態環境、食藥監管等部門聯合會簽下發《關於加強生態環境和資源保護領域公益訴訟工作協作的意見》《關於加強食品藥品安全領域公益訴訟工作協作的意見》等規范性文件。這些實踐，對全國層面的公益訴訟立法提供了有益借鑒。

問：作為全國人大代表，能否透露一些您今年的議案方向和重點？

答：這次人代會，我帶了一個議案、一份建議，都來源於平時工作的調研思考，希望能引起代表委員們的共鳴，進入全國人大決策的視野。

一是關於公益訴訟專門立法的議案。隨著公益訴訟實踐蓬勃發展，法律滯后問題也逐漸顯現，檢察機關提起公益訴訟的性質、法律地位等基本問題法律尚未明確，檢察機關公益訴訟調查取証手段不足，向法院起訴前的程序（訴前程序）存在法律空白，這些問題嚴重影響公益訴訟制度科學發展。因此，建議全國人大開展公益訴訟專門立法調研，適時將公益訴訟專門立法納入全國人大立法計劃，為檢察公益訴訟在操作層面厘清一些認識，也使之更加有法可依。

內容上包括總則、分則和附則三大部分，建議立法首先要把黨的十八屆四中、十九屆四中全會對中國特色公益訴訟制度的定位、性質、檢察機關在公益訴訟中的職責和法律地位、檢察機關與社會組織等適格主體的起訴順位、公益訴訟特有規則等基本問題予以明確，解決實踐中的疑慮和爭議，把好制度發展方向。同時，填補檢察公益訴訟訴前程序法律空白，完善審判程序和執行程序。

二是關於建立完善預防和懲處民營企業內部貪腐問題制度體系的建議。前面的採訪已經提到這一問題。建議全國人大密切關注民營企業內部貪腐問題的治理，建立完善相關制度體系，走精細化、系統性的治理道路。

重點有四方面：一是制定《民營企業發展促進法》，從國家法律層面確立公平競爭原則，明確國家機關和社會組織在促進民營企業發展中的職責，明確平等准入措施，提供民營企業在投資、人才、風險防范等方面的制度支撐。二是完善涉民營經濟刑事規制體系，統籌憲法以及各大部門法中涉民營經濟內容，統一執法司法標准，探索建立符合民營經濟特點的案件辦理模式。三是推進民營企業現代化治理，推動民營企業積極構建商業行為准則，完善民營企業內控制度。四是打造民營經濟廉潔文化環境，發揮好行業協會自律作用，培塑企業內部廉潔文化，持續深入開展涉民企的普法教育工作。