练洪洋：治霾“军令状”别虎头蛇尾

　　要实现“治霾军令状”的“期望值”，必须同时满足几个条件：一是任务分解要“接地气”，二要做到军令如山，三要强化监督，四要按章办事。

　　1月7日，环保部发布通报，为贯彻落实《大气污染防治行动计划》，环保部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务。

　　以首次启动环境空气重污染二级应急响应为标志，羊城近日也中了“霾伏”，成为雾霾的“沦陷区”。不论这些是“本地霾”，还是“外来霾”，说明覆巢之下，谁都无法独善其身。从最早的京、津、冀到长三角，再到珠三角，无一幸免。这也给治理提供了一种思路，雾霾治理必须从总量控制向质量改善、从单一污染源控制向多种污染源综合防控、从狭隘的属地管理向区域联防联控演进。环保部与31个省（区、市）签署“责任书”，确定各个地区PM2.5的下降目标，就是这种总体思路的体现。

　　签订“大气污染防治目标责任书”的做法，是新思维还是老办法？对雾霾治理的可期望指数有多高？应该注意那些技术细节，还是有讨论的空间。应该说，通过地方官员签订“军令状”的方式执行公共政策，已经不是什么新思维了，大到保障房建设、房价调控、环境保护、疫情防控，小到防火、治安、关闭小煤窑，都可见到“军令状”的影子。“军令状”的期望值是：在对未能完成考核指标的地区进行通报批评、限期整改，甚至约谈地方领导，一票否决，迫使地方重视上级政令，提高政策执行力。

　　要实现这个“期望值”，必须同时满足几个条件：一是任务分解要“接地气”，实事求是，科学合理，地方政府通过努力可以完成，不能超出他们的主观能力；二要做到军令如山，号令一出，就要雷厉风行，一以贯之，不能虎头蛇尾；三要强化监督，防止地方政府私下勾兑，通过假数字、假材料应付“军令状”上的承诺；四要按章办事，不能完成任务的，按“军令状”的条款，该怎么处罚就怎么处罚，不能手软。

　　在过往的“军令状”实践中，有过不少教训。譬如保障房建设，一些地方“军令状”是签了，实际却做不到（其中也有任务分解不科学的原因），于是就出现“抓壮丁”充数现象，个别地方将工厂宿舍也纳入“保障房”，有的地方干脆直接“注水”。再如“控房价责任书”，在上级政府压力之下，各城市都在2013年初公布了年度房价控制目标。一年过去了，国内城市房价纷纷超过预期，几乎所有的“军令状”都成了废纸，结果也不了了之。就事论事，“治霾军令状”并不比“控房价责任书”等更有可执行性。如果没有新思路，这种老办法的有效性堪疑。

　　鉴于大气排放的复杂性与空气的高度关联性，各个城市单一的、碎片化的治理面临着公平与效率的双重困境。譬如，某大型大气污染企业在甲城市被列入“黑名单”迁出，却被周边的乙城市当成“座上宾”迎请，一迁一建，零和博弈，对大气污染治理贡献率为零。因此，一个超越区域局限、强有力的联防联控机制对雾霾治理必不可少。这个机制，不仅涉及区域治理目标、标准的确立，产业布局、能源结构调整，还包括治理过程的指挥、协调、执行等。