建筑垃圾处置进度缓慢 政策制度设计成当务之急

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　　一方面建筑垃圾产生量与处置能力之间存在巨大缺口，简易填埋和露天堆放会加剧污染和浪费；另一方面，推进建设垃圾资源化处理设施又困难重重，选址、规划、环评等前期手续复杂难办，项目建设进展迟缓

　　◆中国环境报见习记者 张聪

　　根据《北京市生活垃圾处理设施3年实施方案（2013～2015年）》，北京计划到2015年之前分别在大兴、朝阳、房山、顺义、海淀、石景山、丰台等区县新建6座建筑垃圾处理设施。

　　距离预定目标的时间已过大半，然而，据知情人士透露，目前除大兴区项目处于环评阶段外，丰台、朝阳和海淀3个项目仍处于选址阶段，位于石景山首钢厂区的建筑垃圾处理项目由新建变为改造，房山项目进度更是缓慢。

　　不仅北京市如此，全国各地也都面临着建筑垃圾处置设施进度迟缓问题。城市建筑垃圾问题日益突出，而处置设施却始终进度迟缓，是因为现有处置能力足够消化产量，还是这中间有其他缘由？当前，业内人士普遍认为，建筑垃圾处置设施面临的规划难、选址难、回本难、监管难等，最终导致各地建筑垃圾资源化设施建设进度迟缓。

　　政府推进设施建设，依然选址难

　　处理建筑垃圾易造成扬尘、噪音等二次污染，对设施处理能力有要求，项目选址有限制性，还牵涉土地规划和市政规划等

　　据统计，目前北京市每年产生的建筑垃圾约4000万吨，涉及建筑工程、市政道路工程、园林绿化工程和各种维修、拆除工程等。

　　目前全市仅有1座建筑垃圾再生处理厂，年处理能力约120万吨。记者了解到，为保证建筑垃圾得到正常处理，自2011年之后，北京市出台了多项建筑垃圾处置鼓励政策，如，为项目的建设提供土地，对建筑垃圾资源化利用生产的再生产品进行补贴，上调建筑垃圾处置费等措施，试图推动建筑垃圾资源化、产业化发展。北京市各相关部门也多次举行建筑垃圾综合管理专题协调会或座谈会等，以促进建筑垃圾处理项目的进展。

　　但事情进展得并不顺利。“处理建筑垃圾易造成扬尘、噪音等二次污染，对建筑垃圾处理设施的处理能力也有要求，而对项目的选址有限制性要求，再加上北京土地资源本来就紧缺，这其中又牵涉到土地规划和市政规划等，项目推进起来难免会有困难。”北京建筑大学教授陈家珑向记者表示。

　　一位业内人士也认为，一方面建筑垃圾产生量与处置能力之间存在巨大缺口，简易填埋和露天堆放会加剧污染和浪费；另一方面，推进建设垃圾资源化处理设施又困难重重，选址、规划、环评等前期手续复杂难办，项目建设进展迟缓。这一现状对建筑垃圾的规范运输同样造成了影响，若处置建筑垃圾的末端无法打通，建筑垃圾处理还是只能走老路，扬尘、遗撒、偷倒乱卸的现象依然频发。

　　再利用产品附加值低，投资回报难

　　再生产品的制造成本一般要高于用新的天然原料制造的产品，使企业从中难以获取利润，没有建立起完整的投资回报机制

　　建筑垃圾一般无法直接利用，必须进行分拣、分类堆存、分类处理才能利用，用建筑垃圾做混凝土骨料必须破碎、筛分分级、清洗堆存。而且，目前建筑垃圾还无法全部利用，只能利用其中一部分，对于那些分拣出来而不能利用的部分或经破碎筛分剩余的部分，清洗污水的处置问题也需慎重研究。如果因处置不当而不能利用，就会对环境造成污染。

　　业内人士表示，建筑垃圾只有经过加工利用处理才产生新的价值，而且搜集、运输、堆存、分拣、破碎、筛分等过程都需要投入大量资金。除金属、木制品、拆除后经过清理的砖，通过废品回收利用后能取得一些回报以外，对于用废砖、废混凝土加工的骨料及配制的低标准混凝土及其空心砌块、混凝土空心隔墙板等产品，其附加值都很低，而且制造成本一般要高于用新的天然原料制造的产品，这常常使投资建筑垃圾资源化利用的企业从中无法获取利润，直接影响资源化产业化利用工作的开展。

　　因此，一些投资建筑垃圾资源化利用项目的企业人士建议，必须由政府通过某种渠道，对建筑垃圾资源化产业化利用工程的不同环节，给予一定的优惠政策，使进入这个产业的企业能有利可图，至少应保本微利。

　　一位建筑垃圾资源化项目负责人坦言：“目前，各地政府在建筑垃圾资源化利用产业还没有建立起完整的投资回报机制，这里面包括市场问题、资金问题和政策问题以及技术创新和商业模式等问题。综合而言，这就是一个投资回报机制不明确，导致很多企业在看待这个项目时会有所顾虑而持观望态度。”

　　他说，“建筑垃圾资源化利用产业，到底挣不挣钱，能不能持续发展，这困扰着企业。政府在政策层面上如何支持建筑垃圾资源化利用工作，制订什么样的优惠政策来扶持再生产品，已有的政策该如何落实，由哪一个部门组织协调，怎样解决堆存用地，经济上如何扶持，政策法规上如何引导等，这些都需要仔细研究，要做好顶层设计。”

　　多头管理加剧监管难

　　管理上有盲点，职能上缺乏连贯，权责不太清晰，有管理权的无执法权，有执法权的无管理权，协调难度较大

　　目前，我国的一些主要城市对建筑垃圾及渣土的管理工作基本实行市、区二级管理体系。《城市建筑垃圾管理规定》中规定，本行政区内建筑垃圾的管理由市人民政府市容环境卫生主管部门负责。

　　以北京市为例，涉及建筑垃圾管理的部门机构包括北京市市政市容委、市住房城乡建设委、市环保局等部门，各相关部门管理职责、权限和监管环节不一。

　　业内专家认为，多部门管理导致现有管理模式存在以下问题：

　　一是管理上有盲点。各地的建筑垃圾排放量和回收需求量的统计和调度工作，缺乏一个特定的职能部门进行统筹；对建筑垃圾的回收利用缺乏指导和监督等；

　　二是职能上缺乏连贯。各部门在监管和执法上难以统一，容易造成管理与处罚脱节；

　　三是权责上不太清晰，多头管理的现象时有发生。各部门各管一个环节，彼此之间又缺乏协作、配合，甚至会出现部门管理之间的管治力相互抵消，以致给违章违法行为以可乘之机。

　　在当前的管理模式下，不管是采取何种技术工艺建成了建筑垃圾资源化设施，各管理部门都将面临着监管难这一后果。

　　据北京市发改委相关负责人透露，企业觉得环评手续难，其实并不是手续真正难办，而是各级管理部门在审批时会有顾虑：如果批了这个项目，后期该如何监管。各部门在对建筑垃圾资源化设施进行监管时，发现很多问题是没办法用现有的职责去对其进行监督和管理的。

　　对此，陈家珑也一再强调：“我们需要顶层设计。”建筑垃圾资源化利用是一项系统工程，涉及住建、城管、市容、发改、工信、环卫、交通、公安和土地等多个部门，有管理权的无执法权，有执法权的无管理权，协调起来难度较大。

　　“一些建筑垃圾资源化利用走在前列的城市，主要领导重视，调动各方力量统一组织协调，则取得了较好的效果。”在他看来，现在对于建筑垃圾资源化利用，技术不是问题，关键是管理。

　　已建成项目面临原料不足、产品无市场，稳定运营难

　　运输市场不规范，有关部门监管难度大，建筑垃圾产生单位对资源化利用积极性不高，导致原料缺乏，生产线能力利用率不足

　　近年来，随着我国城镇化进程的加快，每年产生的建筑垃圾数量巨大。《中国资源综合利用年度报告（2014）》指出，2013年，我国建筑垃圾产生量约为10亿吨，其中拆除建筑产生的建筑垃圾约为7.4亿吨，建筑施工产生的建筑垃圾约为2.6亿吨。

　　一面是“原料”充足，一面是对建筑材料需求的持续增长。然而，很多投资建筑垃圾资源化综合利用项目的企业，在运营过程中却面临着原料不足、再生产品无市场等问题。

　　据淄博市环亿资源有限公司的相关负责人介绍，公司投资建设的建筑垃圾资源化综合利用项目，是经淄博市政府立项建设的市唯一以建筑垃圾资源综合利用为核心业务的公益环保项目。然而，由于公司厂址较其他消纳场所稍远些，建设和施工单位为降低建筑垃圾运输成本，将建筑垃圾就近送到填埋场进行处置，而送到公司进行资源化利用的建筑垃圾非常少。

　　而且，建筑垃圾的运输市场很不规范，政府有关部门监管难度大，再加上缺少对建筑垃圾资源化利用的引导和扶持措施，建筑垃圾产生单位对资源化利用的积极性不高，这导致公司原料缺乏，生产线能力利用率不到20%，几乎处于停产状态。

　　此外，即使再生建材完全符合有关技术质量标准和规范要求，但是由于各地政府对资源化利用产品推广方面的规定不具体，政策力度小，致使再生建材面临着在市场上销路不畅等问题。