秦嶺深處的違建別墅。2014年4月攝於西安市長安區灤鎮石峽溝村。 　　新華社記者 李一博攝

石峽溝村的違建別墅兩年前已被拆除，取而代之的是油鬆等植被。攝於2016年7月。 　　本報記者 姜 峰攝

　　莽莽秦嶺，橫亙陝甘豫，千峰萬仞筑起國家重要的生態安全屏障。

　　作為長江、黃河兩大水系重要水源地，秦嶺也是我國南水北調中線工程的水源地。“秦嶺的‘體溫’直接影響到長江和黃河的健康指數。”《秦嶺四庫全書》主編肖雲儒要言不煩，“如果說秦嶺北麓的黃河水系哺育了周秦漢唐的風華，那麼秦嶺南麓的長江水系則滋養著中國的現在和未來。”

　　“秦嶺北麓違建上百套別墅，山體破壞，污水橫流”，2014年，一份材料驚動中南海，也引發社會輿論廣泛關注。秦嶺，會不會痛失未來？

　　近年來，秦嶺一些區域亂佔亂建、亂採濫挖、亂排亂放、亂砍亂伐，“四亂”頻發。《違規採石場為何難叫停》《秦嶺“四亂”問題屢禁不止》……媒體一個個大字標題揭示的，是比違法建筑更觸目驚心的問題：唯GDP指揮棒下的資源無序開發，造成秦嶺部分山體傷痕累累、植被銳減，環境遭受嚴重破壞。

　　國之綠肺，豈容塵染！

　　如何劃定嚴格保護的制度紅線？怎樣理順管理體制讓監督治理落到實處？發展與保護，如何從“掰手腕”變“謀共贏”？

　　秦嶺生態環境保護，被“逼”入攻堅期。

　　　　　　　　

　　“四亂”問題屢禁難止 

　　“國家中央公園”變“私人后花園”

　　橫貫於我國中部的秦嶺山脈，是我國地理上重要的南北分界線，素有“國家中央公園”之稱。秦嶺陝西段全長500公裡，面積5.8萬平方公裡，佔全省面積的28%。區域涉及西安、寶雞、渭南、漢中、商洛、安康6個市的38個區縣，涵蓋人口497萬，佔陝西省人口的1/7。

　　6月下旬，從秦嶺灃峪口進山，走210國道盤山車行約11公裡，記者尋訪到高山峽谷間的西安市長安區灤鎮石峽溝村。村庄沿著一條溝道向深山延伸，溝道兩側，不時可見成片平整過的山坡地，那是違建別墅被拆后留下的印記。

　　“大概從10年前開始，城裡一些有錢人陸續到咱村建別墅，就藏在這山溝溝裡。都是些‘大洋房’，一幢面積就得有幾百平方米，可豪華了。”面對記者，村民阮班濤情緒有些激動，“蓋房不算，還拿圍牆把門前坡地圈起來，弄花園、搞涼亭，自己是美了，可破壞了咱不少林木和農田，建筑垃圾還污染了河道。最多時蓋了差不多20棟，前年才拆完。”

　　“2014年對秦嶺北麓西安段整治排查發現，從1997年以來，外來人員以發展農家樂、養殖業等為名，變相購買農民宅基地，變相佔用耕地林地，違規建設別墅達202棟，涉及長安區、周至縣等6個區縣。”陝西省國土資源執法監察局案件一處副處長萬海峰告訴記者。

　　“國家中央公園”竟變成了“私人后花園”！違建現象歷時之久、數目之多、范圍之廣，令人咋舌。

　　秦嶺遭遇的生態問題不止如此。

　　6月下旬，記者來到位於西安市戶縣的秦嶺黃柏峪，暗訪一家名為“陝西瑞德寶爾投資有限公司”的礦山企業。

　　沿盤山路深入峪口約5公裡，該公司的石料礦加工、篩選廠區出現在眼前，隻見運輸皮帶將開採區挖掘的石料源源不斷運出裝車，大型貨車出入頻繁。記者注意到，該公司建設的峪口通往礦區的道路，直接開挖山體，綿延數公裡的道路旁盡是大面積裸露的岩石和土層，植被破壞嚴重。

　　黃柏峪的情形也並非個案。

　　2015年10月中旬，陝西省人大常委會對秦嶺保護開展執法檢查時發現，亂佔亂建、亂採濫挖、亂排亂放、亂砍亂伐“四亂”問題屢禁不止。

　　“秦嶺是我省礦產資源富集區，採石和採礦企業數量眾多。據統計，秦嶺陝西段共有採石企業1194家，採礦企業946家。近年來，採石嚴重威脅著秦嶺生態環境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮、渭北唐十八陵等地的掠奪式開採，造成山體滿目瘡痍，植被銳減。有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態環境遭到毀滅性破壞。一些企業在被整治關停后，不顧禁令繼續偷採。”執法檢查報告直指問題。

　　亂排亂放和亂砍亂伐問題也不容忽視。許多鄉鎮沒有污水和垃圾處理設施，一些人口集中區域、農家樂、旅游景點污水直排、垃圾亂倒現象比較普遍﹔一些大型工程和基礎設施在建設過程中砍伐林木、毀壞植被的現象比較突出……

　　生態問題頻發，症結何在？

　　整治風暴動真碰硬

　　從追責341人到嚴控礦山

　　“秦嶺北麓違建別墅等現象‘遍山開花’，相關部門監督缺失、管理不到位，難辭其咎。”陝西省社會科學院社會學所副研究員尹小俊對記者表示。

　　2014年5月開始，在多個省級部門督導下，西安市委、市政府組織人員深入48個峪口，對6個涉及違建別墅的區縣展開拉網式排查和全面整治。

　　針對灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅，西安市落實區縣屬地管理責任，分類治理。對違法佔用耕地、林地的145棟，全部依法拆除﹔對佔用建設用地且審批手續不全的57棟，全部依法沒收，並通過土地復墾、栽植樹木等方式，盡快恢復周邊生態環境。

　　同時，落實“人事雙查”原則，嚴肅查處違建問題相關責任人。“針對政府人員權錢交易，監管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問題，責任追究341人，包括黨紀政紀處分210人、誡勉談話131人，其中縣處級干部89人。”萬海峰介紹。

　　341人被問責，震懾力空前，但“風暴”並未就此平息。

　　出西安市車行60公裡，記者來到秦嶺北麓山腳下的藍田縣小寨鎮黑岩溝村。時值盛夏，廢棄的天盛石料廠廠區面貌猶存，而自然生長的植被已覆蓋了石料廠開採點和礦區道路。“依照省市政策要求，藍田縣原有的24家非煤礦山企業，截至目前已停產整頓22家。”藍田縣秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室負責人告訴記者，這是一場艱難的角力：針對手續不全、不符合秦嶺生態保護政策的礦山企業，斷電、封路、停供炸藥、不間斷巡查……

　　鐵腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府專門出台的秦嶺北麓礦山專項整治方案。按照方案要求，“十三五”期間，秦嶺北麓重要生態保護區、水源保護區、風景名勝區、沿山面坡及交通干道可視范圍內全部禁止礦山開採，同時以礦權數量逐步減少、有序退出為目標，取締所有違法勘查開採行為。

　　這是西安市提請社會監督的“軍令狀”：2018年底前，探礦權需全部退出秦嶺北麓生態保護區﹔2020年底前，採礦權需控制在17個以內，全市礦山數量比2014年的61個削減72%，達到國家級綠色礦山建設標准。

　　不只是西安。一年多來，陝西省級層面對於秦嶺地區產業布局、資源開發利用的政策調控力度不斷加碼，項目准入審批門檻不斷提高。

　　2015年初，陝西省政府印發《關於深入開展開山採石專項整治切實加強採石場管理的通知》，嚴格控制新建礦山最低生產規模：新建採石礦山年產不得低於10萬噸。“對証照不全、臨時採石場一律實施關停整合。”陝西省國土資源廳礦產開發管理處副處長周新民告訴記者，“對已取得合法手續、年產10萬噸以下的，通過市場法律手段推進資源整合、逐步關停、有序退出。”

　　今年1月和4月，陝西省政府、省國土資源廳又分別下發了《陝西省礦產資源開發“三保三治”行動計劃（2016─2020年）》《關於保護秦嶺生態環境進一步加強礦業權管理的意見》，明確到2020年，全省礦山總量減少35%，秦嶺北麓原則上不再新立礦業權，秦嶺其他地區，除優、急、稀、特礦種外，原則上不再新批探礦權。“提高礦業權准入門檻，旨在徹底改變秦嶺採石企業‘多小散亂’的問題，促進整個產業向‘代價小、效益好’的集約利用轉型。”周新民表示。

　　“可喜的是，主管部門在積極補上監管薄弱的歷史欠賬。仍需深思的是，監管薄弱的背后，還有哪些深層次的體制機制原因。”尹小俊認為，“避免‘運動式’治理，扭轉‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的被動，亟須變事后‘補漏’為源頭治理。”

　　立法治山精准發力

　　讓生態紅線成為“高壓線”

　　源頭治理，法治先行。

　　2007年11月，陝西省十屆人大常委會通過了《陝西省秦嶺生態環境保護條例》。“這是我國首個為一座山脈所作的地方立法。”陝西省人大常委會環資工委委員、辦公室主任王軍科語帶自豪。

　　王軍科介紹，作為秦嶺生態環境保護工作的一個重要裡程碑，自2008年3月《條例》實施以來，一些影響秦嶺生態安全的突出問題得到糾正，保護工作取得成效，但在不少方面仍與環保法等法律、與生態文明建設的要求有一定差距。

　　“隨著生態文明建設定位上升到全新的戰略高度，需要對秦嶺生態環境保護的重大意義有更加深刻的認識﹔新修訂的環保法等法律對保護生態環境的要求更加嚴格，當年《條例》設立的處罰標准明顯偏低。”王軍科說，“秦嶺地區保護與開發的不同價值取向和目標沖突日趨激烈，需要通過地方立法予以進一步界定和協調。”

　　《條例》規定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開發區，不得進行與生態功能保護無關的生產和開發活動﹔1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開發區，嚴格限制房地產開發和對生態環境影響較大的工業項目﹔1500米以下的秦嶺低山丘陵為適度開發區，減少各類開發建設和生產活動對生態環境的負面影響。

　　然而，記者發現，秦嶺大部分區域都在海拔1500米以下，大量違建別墅、礦山企業處在適度開發區的范圍內。“多少算‘適度’？‘減少負面影響’如何衡量？以海拔劃分保護范圍，一些規定又沒有細化‘適度’‘限制’的標准，過於籠統，可操作性不夠強。這樣的保護紅線失之於粗，已跟不上當前秦嶺保護的需要。”陝西省環保廳原總工程師司全印直言不諱。

　　陝西省人大常委會對《條例》貫徹實施情況執法檢查時發現，制度設計上的不嚴密，容易被違法和權力尋租行為“鑽空子”。比如，有專家指出，《條例》只是提出了限制開發和適度開發的范圍，但究竟限制哪些產業的開發，適度開發哪些產業，開發到什麼程度，都沒有具體的規定。

　　“原有的規定不夠嚴密，導致保護優先的原則難以很好落實。隨著秦嶺保護的矛盾日益多發，應盡快啟動《條例》相關條款的修訂工作。”陝西省人大常委會副主任吳前進強調。

　　陝西省人大常委會已把修訂《條例》作為今年一項重要立法任務。“將在指導思想上進一步突出秦嶺的生態價值。”王軍科認為，立法修訂需按保護范圍內的不同等級和敏感程度，精准設定核心保護區、重點保護區和一般保護區，科學布局生產空間、生活空間和生態空間，根據不同功能定位確定不同的保護標准，劃定保護的面積紅線和地標紅線，設立保護范圍標志。“亟須科學設定秦嶺的保護邊界，突出重點要素和具體范圍，實行分類、分塊、分層級、分功能屬性保護。”

　　這凸顯了秦嶺保護制度設計探索中逐步形成的新思路：完善秦嶺保護紅線，不僅是從嚴“補漏”，更要形成一套科學嚴密、細化完善、操作性強的“保護地圖”，讓保護紅線真正成為“高壓線”。

　　“紅線咋劃？今后的指向就是，不能動的地方堅決不動，人不能去的地方堅決不去，把人為行為對環境的影響降低到最小程度，給秦嶺留足自我修復的空間。”王軍科說。

　　國家公園呼聲漸高

　　“九龍治水”管理體制待理順

　　源頭治理，秦嶺“九龍治水”的管理體制亟待理順。

　　據了解，秦嶺陝西段目前有101個國有林場、38個森林公園、28個自然保護區，均按行政區域劃分，分別歸屬不同的地方政府管理。各個保護區在接受直屬管轄部門管理的同時，林業、環保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬於不同行政部門。

　　“秦嶺生態保護應該是個整體工程、系統工程。打個簡單比方，秦嶺野生大熊貓在這個縣被保護半天，最后遷徙到鄰縣保護區去了，這算誰的？如果出了問題，責任又算誰的？”陝西省林業廳工作人員向記者打趣道，“難不成給野生大熊貓也上個戶口？”

　　司全印的分析一針見血：各自為政的屬地化、條塊化管理體制，導致政出多門、“九龍治水”，一方面容易出現各部門之間的權力重疊，另一方面又容易造成“誰都在管、誰也管不到底”的監管真空。

　　這一點在違建別墅監管缺失等問題上得以充分印証。“別墅建設持續多年，作為監管部門，為何視而不見？”面對記者提問，西安市國土部門相關人員的回答是：“這不是國土部門一家能管的，我們在執法過程中隻有調查取証和制止的權力，很多時候制止也沒有效果，而拆除別墅必須申請法院強制執行，我們的強制手段是通過法院來體現的，否則就是違法行政……”

　　“分割而治、權責不清、效率低下、缺乏全局性，這樣的管理模式已越來越不適應秦嶺地區綜合治理的需要。”尹小俊說。

　　記者走訪發現，不少政府主管部門關於理順秦嶺管理體制的呼吁，也很強烈。

　　陝西省政府曾於2008年成立了以省長為主任的秦嶺生態環境保護委員會，其辦公室設在省發改委，作為秦嶺生態環境保護的議事協調機構和辦事機構。2013年底，因機構改革，陝西省撤銷了這個機構，秦嶺保護工作由各部門按職責分工各司其職，各市也撤銷了相應的機構。

　　“隨著這些年秦嶺生態環境進入矛盾多發期和保護攻堅期，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護的職責難以有效落實。”陝西省政府法制辦公室副主任閆三選向記者感嘆，“特別是在遇到一些需要有人牽頭、綜合協調、齊抓共管的棘手問題時，部門之間推諉扯皮，執法主體責任難以落實，開展工作困難重重。”

　　陝西省人大常委會在執法檢查中發現，秦嶺保護工作既缺乏總體規劃的引領和約束，部門制定的專項規劃也缺乏相互銜接。

　　如何落實管理主體責任，破解人人都說“秦嶺是個寶”、可一旦觸及自身利益就干不好的悖論？

　　我國正在推進的國家公園體制試點，讓人看到了新的方向。

　　去年底，陝西省政府首次召開秦嶺國家公園建設課題研討會。省環保廳已牽頭編制完成《秦嶺國家公園建設研究成果報告》。報告提出，將秦嶺國家公園整體按照核心保護區、科研區、游憩教育發展區等分區、分層級、分功能屬性加以保護管理。這與《條例》修訂的思路不謀而合。

　　“陝西有25個國家級自然保護區，其中22個地處秦嶺。”作為建設秦嶺國家公園的力倡者之一，陝西省林業廳副廳長黨雙忍對國家公園體制寄予厚望，“以建立秦嶺國家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統籌秦嶺域內的森林、水、地質、風景和人文資源，整合國有林場、自然保護區、風景名勝區等，實現生態保護、生態修復、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。”

　　“探索秦嶺國家公園的出發點，在於優化治理結構、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次。”尹小俊不乏冷靜，“在我國現行條塊化、屬地化行政管理體制下的制度創新嘗試，效果如何，仍待觀察。”

　　不過可以肯定的是，“大秦嶺”的綜合治理理念，正在成為越來越多人的共識。

　　要吃飯還是要保護

　　調整GDP考核導向倒逼轉型

　　源頭治理，治到深處是觀念。

　　記者在暗訪秦嶺採石企業過程中發現，秦嶺生態保護，還有一層更深的矛盾需要解決。

　　陝西省法制辦工作人員向記者透露，早在2013年9月，省法制辦會同省發改委、監察廳、環保廳等10個部門在專項聯合檢查中發現，陝西某公司在秦嶺違法建設建筑石料礦，“該企業擅自進行礦區道路建設，大量毀壞林木，政協委員和當地群眾反應強烈，省級執法部門也數次下達停工令，但企業依然故我。”

　　“10個廳局管不住一家違法企業？”

　　“不僅企業對省級執法部門的停工令置若罔聞、抵制執法，市縣兩級政府也存在姑息縱容、有法不依、執法不嚴的問題。”

　　“這麼大的採石場，能帶來多少利稅、完成多少經濟考核指標？在唯GDP政績指揮棒下和地方利益保護下，有時任你發多少整改通知，最后還是淪為一紙空文。”

　　“類似的執法尷尬，實質是資本與政府監管的博弈，地方利益與全局利益的齟齬，行政權力干擾與執法監督落實的沖突。”有專家一語破的，“面對復雜的利益關系，相關法規實施力度和執行效率上的表現，不盡如人意。”

　　“利益齟齬的背后，最根本的原因，還在於發展觀的沖突。”司全印坦言，雖然生態文明建設已上升到前所未有的戰略高度，但仍有不少人思維還停留在把保護與發展對立起來的老階段，尚未讀懂“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的新理念。“保護並非‘不吃飯’，而是不能寅吃卯糧。”司全印認為，與秦嶺的生態功能相比，資源開發利用絕不能急功近利、因小失大，否則無異於“砸了金飯碗討飯吃”。

　　理念如何轉變？在尹小俊看來，“首先，秦嶺生態保護要算大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬，需要調整GDP考核導向，納入綠色指標，正向引導、倒逼轉型﹔其次，應建立完善生態補償機制，讓轉型有保障、有激勵。”

　　記者走訪發現，在秦嶺深處，經濟生態雙贏的探索，已經嶄露頭角。

　　芒種時節，走進秦嶺腹地漢中市洋縣，路旁的稻農正彎腰播種，不時可見國寶朱鹮飛到水田畔覓食。

　　朱鹮對棲息條件格外挑剔，1981年洋縣就在朱鹮保護區內全面禁止使用農藥化肥。9年后，禁令推廣到這個國家扶貧開發工作重點縣3000多平方公裡的每一個角落。

　　“人家珍禽‘嘴刁’難伺候，咱農民憑啥也跟著勒緊褲腰帶？”年屆花甲的李天剛，仍清晰記得當時老百姓的牢騷話。

　　“一位外地人在洋縣野外狩獵時，誤殺了3隻朱鹮，結果被判處4年有期徒刑。”陝西省林業廳自然保護區和野生動物管理站正高級工程師常秀雲向記者憶及這樁往事，“法律的實施力度，在當時的洋縣引起很大震動。”

　　保護朱鹮，倒逼洋縣走出一條綠色發展之路。

　　“有機大米畝產隻有普通大米一半，市價卻在后者6倍以上。”如今已是洋縣有機產業協會會長的李天剛，看著滿載有機五彩米的運輸車成排駛出雙亞糧油公司，一臉滿足，“僅有機大米這一項，就能讓簽約農戶每家增收4000多元。”

　　“那麼貴有人買？”

　　“嗨，供不應求，市場認咱洋縣的牌子，有朱鹮‘把關’呢。”

　　生態倒逼，“逼”出個西北地區知名的有機產品聚集區。截至目前，洋縣累計認証有機產品13大類72種、有機生產基地12.3萬畝。

　　還有好消息：2015年，洋縣旅游接待人數達到創紀錄的900萬人次﹔實現旅游綜合收入45億元，是5年前的20倍。

　　隨著生態紅利迎來“井噴”，這幾年洋縣農民的增收幅度，比城鎮居民高出10%。

　　“洋縣與朱鹮在秦嶺深處共棲共生，有力印証了‘綠水青山就是金山銀山’，更啟發著秦嶺保護的未來之路。”尹小俊說，就是要以生態自省敬畏自然，以生態自覺呵護家園，以生態自信建設未來。

　　

　　《 人民日報 》（ 2016年07月15日 16 版）

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