《大气污染防治法》修订宜暂缓三审

　　 ●《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专门类环境法律的专业性和技术性比《环境保护法》要强得多，立法难度要大得多。如果继续仍然用《环境保护法》的现有规范和原则性方法，照搬硬套，不体现大气污染防治的特殊性，修订意义不大。

　　 ●一些学者认为，按照现在这种修订《大气污染防治法》的思路，其实没有必要修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专项法律，可以考虑提请全国人大直接制定全面的、系统的《环境法典》。

　　 ●这些意见值得全国人大常委会重视，建议暂缓《大气污染防治法》修订的三审，废弃现有的修订稿，重起炉灶，另行起草修订条文。

　　 《环境保护法》的修订工作很成功，现在看来，该法属于环境保护领域万金油式的一般、基础性法律，把国内外先进的原则和制度借鉴进来，做一些原则性的规定即可，考验的仅是立法者对域外立法借鉴的判断能力，难度不太大。但是《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专门类环境法律的专业性和技术性要比《环境保护法》强得多，立法难度要大得多。如果继续仍然用《环境保护法》的现有规范和原则性方法，照搬硬套，不体现大气污染防治的特殊性，修订意义不大。

　　 《大气污染防治法》修订工作目前已完成二审。尽管之前征求过相当多的意见，但是很多重要的意见没有得到采纳。

　　 可能因为专业性、技术性太强，全国人大常委会委员们未必充分知晓大气污染防治的发展态势、工作格局、防治思路和防治方法，审议会上的一些意见难免出现零碎化和非专业化。至今看来，意见征求会议倒是开了不少，但是通过最近的一些专家反馈来看，各界重要的意见大多数没有采纳，不仅环境法学界的意见比较大，王金南等环境经济、环境科学界的很多著名人士意见也比较大。

　　 目前来看，《大气污染防治法》修订工作存在以下主要的问题：

　　 一是立法目的与立法思路含糊不清，制度设计缺乏针对性和实效性。

　　 《大气污染防治法》的修订，应当坚持以生态文明建设为理论导向，以我国大气污染形势严峻的现实为问题导向，以区域性大气环境管理的阶段性目标为目标导向。但是这一思路没有得到充分体现。具体表现为三点：

　　 一是区域性空气质量改善的立法目的没有得到体现，这决定了会继续沿用传统的点源管控思维和方法来解决大气问题，这必然导致气候的体制、制度和机制建设，不符合现今大气污染区域化的特征和大气污染防治区域联动化的需要。

　　 其二，各界普遍认为，《大气污染防治法》应围绕区域空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式进行修订，如总量控制指标的分配按年分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此，可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为了实现这一点，应当建立动态的大气污染信息共享机制、质量预警机制、区域协作机制和污染应急机制。事实上，这一在APEC期间环境保护积累下来的宝贵经验，却没有得到立法的反映。

　　 其三，大气污染区域化已成事实，区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式，为此，修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建，而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。如第2条是否可以考虑修改为“防治大气污染，应当鼓励规划先行，通过区域协调发展甚至一体化的措施，转变经济发展方式，优化区域内产业结构和布局，挑战能源结构，加强对燃煤……实施协同控制，减少区域内大气污染物的排放”？

　　 二是对大气污染的现状与防治对策把握不到位，制度与机制设计严重缺乏。

　　 现在的大气污染形态，和《大气污染防治法》当初制定时相比，发生了根本性的改变，既有工业点源的污染，也有生活面源的污染，还有交通工具的污染。它们对区域性雾霾都有大的“贡献”，各自所占的“贡献”比重都不容忽视，都应承担相应的义务。加上区域之间的污染因为气象的影响相互传递，出现交融性特点，在现有的体制下区域责任很难予以区分，必须予以理顺。

　　 《大气污染防治法》此次修订，体制和制度、机制的设计必须要解决这些问题，否则失去修订意义。如果继续沿用以前的点源管理体制、制度和机制来解决区域大气污染问题，就像用计划经济时代的措施来解决市场经济时代的问题一样，无济于事。

　　 一些问题，还值得进一步商榷，如对交通工具造成的大气污染，是否以经济限制、经济刺激的方式来替代一味地限行、禁行措施？对于区域性的大气污染联防联治，是否可以规定各区域的源解析义务？

　　 以摸清大区域内的总体排放底数和各区域的排放底数，分清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。由于各区域的历史污染排放和生态破坏责任不同，目前各自的经济基础和能力不同，在区域合作方面，是否有必要针对各区域规定大气污染防治共同但有区别的责任原则？

　　 三是对未来的大气污染态势和防治规律缺乏把握。

　　 修订草案新增第五章“重点区域大气污染联合防治”，为区域大气污染防治设立特殊的制度和机制。

　　 最近几年，雾霾污染正呈现全国性的特点或者具有全国性的趋势。对于一个发展中大国，雾霾污染是环境与发展不协调的产物，是快速发展过程之中不可避免的环境现象。加上2030年前，中国的碳排放将达到顶峰，全球经济目前和今后一段时间仍然面临不景气的局面，因此中国的雾霾污染将会持续5-10年，甚至更长的时间。今后一段时间，更多的区域可能成为雾霾发生区域，现有的一些轻雾霾区域，雾霾将可能变得更严重。在这种情形下，大气污染防治措施应当具有时效性、针对性和实效性。可惜的是，在《大气污染防治法》修订稿中没有看到这种措施部署。

　　 再比如是不是一律要强调发展、利用清洁能源。现在出现了燃煤火电行业的超低排放技术，再谈大力促进天然气发电，在北方是否合理？是否可以在强调能源开发结构调整的同时，也重视能源利用结构的调整？

　　 四是区域污染防治思路和方法不清晰，制度设计不深入。

　　 首先，缺乏区域源解析的关键性规定。源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析，谈区域大气污染联合防治，是不公平和不科学的。为此应把这项工作纳入地方政府的重要基础工作，要求摸清各区域内的总体排放底数和各区域的排放底数，分清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。

　　 其次，跨区域的大气污染防治体制和机制规定没有考虑实际需要，如共同的上级人民政府统一指导、协调和监督解决不了问题时，是否有必要建立区域大气环境保护机构，以统筹协调区域内大气污染防治工作？在重点区域大气污染防治的章节之中，是否有必要规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制、统一举报的体制、统一的监测网络组织体制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制、统一的排污权交易体制、统一的大气污染治理市场化体制？是否有必要建立区域之间的协商体制和社会监督体制，特别是司法监督体制？

　　 这些深层次的问题，《大气污染防治法》修订稿大多没有涉及，所以，很多学者认为，区域大气污染联防联控难以落到实处。

　　 五是经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视，可能导致监管跛腿现象。

　　 宏观调控对于解决目前的区域性大气污染，至关重要，所以既应考虑污染具体监管的体制建设，还应考虑宏观调控的体制建设，如产业结构、产业布局方面的职责，由谁行使的问题。

　　 修订草案写了“经济综合部门”的很多职责，而专门规定监管体制的修订草案第5条却缺乏规定，不妥当。行使监管职责的部门有三类：一类是行政综合协调的环境保护部门；一类是直接监管污染防治的各部门；还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。而第三类缺乏，有必要补上。事实上，很多环保问题，即使环境保护部门再怎么努力，如果缺乏发改委节能减排等宏观调控措施的支持，是没有多大的解决效果的。

　　 为此，《大气污染防治法》修订稿应当对宏观调控的体制、制度和机制做出全面系统的规定，并且与具体环境监管事项的体制、制度和机制相衔接。

　　 以上问题属于立法的重大问题。

　　 由于《大气污染防治法》的修订正完成二审，即将进入三审。如果不引起充分重视，按照惯例，三审一般不会作大的修改和大的突破，就会予以通过。如果是这样，正如北京大学汪劲教授等法学专家所言，这部立法修订将是一次失败的立法修订。一些学者甚至认为，按照这种思路，其实没有必要修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专项法律，可以考虑提请全国人大直接制定全面的、系统的《环境法典》。

　　 这些意见值得全国人大常委会重视，建议暂缓《大气污染防治法》修订的三审，废弃现有的稿子，重起炉灶，另行起草修订条文。

　　 （作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文）