国有林场：生态脊梁 绿色明珠

我国现有林地46.5亿亩，分三大块：一是集体林，林地面积27.9亿亩，目前已经进行了林权改革，林地承包到户经营；二是国有林场，林地面积8.7亿亩，目前由省、市、县分级管理；三是国有林区，林地面积9.9亿亩，目前主要由国有森工企业经营管理。国有林场是我国林业建设的重要组成部分，是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，为社会提供了最优质的生态产品和公共服务。

国有林场建设发展历程

国有林场是新中国成立初期，为优化生态开发空间格局，加大自然生态系统保护力度，由国家投资在国有宜林荒山荒地建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。国有林场以造林、育林、护林，培育和保护森林资源，改善生态环境为主要任务，主要分布在重点生态区域和生态脆弱区,大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。

全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区）。国有林场现有职工75万人（其中在职职工48万人），经营总面积11.5亿亩，其中林地面积8.7亿亩，森林面积6.7亿亩，森林蓄积量23.4亿立方米，分别占全国林地面积、森林面积和森林总蓄积量的19%、23%和17%。按隶属关系划分，省级管理的国有林场占10%，地市级管理的占15%，县级管理的占75%。按预算管理方式划分，全额拨款的占9％，差额拨款的占39％，自收自支的占52％。

60多年来，国有林场管理体制几经变革，国有林场发展大体上经历了五个阶段：

1949年—1965年期间，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区以国家投资的形式陆续试办了一批以造林为主的国有林场。50年代后期开始，国家大力投资支持，国有林场快速发展。到1965年底，全国国有林场达到3564个。国有林场是按照全额拨款事业单位管理。每年由中央财政下拨的事业费1亿多元，基本建设资金1亿多元。同时，切实加强了国有林场管理机构建设，1963年，原林业部专门成立国有林场管理总局，各省（区、市）也普遍建立了国有林场管理机构。为了摸索国有林场高层级管理的经验，各地将一批大型、重点国有林场收归省（区、市）直接领导，林业部也将37处国有林场改为实验林场，其中32处由部、省双重领导，5处机械造林林场由林业部直接管辖，河北省塞罕坝机械林场、甘肃小陇山林业实验局就是典型代表。

1966年至1976年，“文化大革命”期间，国家对国有林场重视程度弱化，管理机构不稳，管理层级下调。林业部国有林场管理总局被撤销，除山西省外，其他各省（区、市）的国有林场管理机构均被撤并，大多数国有林场被下放到县、乡。各地随意侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木之风盛行，致使国有林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减。

1977—1998年，随着我国改革开放政策的实施，国有林场逐步恢复，进入了稳定发展的新时期。各级林业部门普遍加强了对国有林场的领导，重新组建了管理机构，明确了国有林场应由县以上林业部门管理，形成了省、地、县三级管理的格局。同时，各个领域的改革逐步展开，经济体制改革先行起步。1981年，财政体制改革实行“分灶”吃饭，原由中央财政直接管理的国有林场事业费逐级下放，由于种种原因事业费难以全部落实，国有林场成为差额拨款事业单位。进入90年代，一些地方政府为了发展经济、甩包袱，进一步中断了应当给予国有林场的投入和扶持政策，将国有林场作为生产性事业单位进行管理，经费实行自收自支。国有林场既不像事业也不像企业，得不到事业单位正常发展应享受的扶持政策，也得不到企业应享有的自主权和灵活、完善的经济政策，严重制约了国有林场的更大发展。

1996年至2003年期间，因生态转型，国有林场陷入发展困境。国有林场连续多年出现了全行业亏损局面，资产负债率不断提高，有20多万职工基本处于待业状态。特别是2000年以来，随着以生态建设为主的林业发展战略的实施，我国采取了禁伐限伐政策，国有林场木材产量大幅调减，木材加工等项目受到明显挤压，收入明显减少，职工生活日益困难，国有林场陷入“资源枯竭、经济危困”的境地。

2003年至今，逐步探索国有林场改革。2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出实施国有林场改革。国家林业局会同国家发改委、财政部等部门，开展了大量的调查研究，形成了国有林场改革的基本思路。经国务院批准，河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南、甘肃七省开展了国有林场改革试点。各地不等不靠，充分结合本地实际，在国有林场改革方面做了积极的探索，积累了宝贵的经验。国有林场的生态公益功能定位正在得到广泛的认同，国有林场生态公益改革思路已经达成充分共识。同时，在国家有关部门的大力支持下，开展了国有林场扶贫工作，实施了国有林场危旧房改造工程，道路、供水、供电等基础设施建设也取得重大进展，为国有林场改革创造了良好条件。

国有林场作用与贡献

60多年来，国有林场取得巨大发展，为我国林业事业和生态建设做出了巨大贡献。

（一）为生态安全守底线。国有林场是我国国土生态安全屏障的基本骨架。我国国有林场大多分布在江河两岸、水库周围、风沙前线、黄土丘陵、石质山区等重点生态区域，覆盖了全国主要的生态重点地区和生态脆弱地区，构筑了国土生态安全屏障的基本骨架。西部黄土高原地区有国有林场913个，沙漠和风沙前沿有503个，大型水库周围有223个。由于国有林场地处生态建设的最前沿，相当一部分国有林场成为我国林业重点工程建设的中坚力量。据统计，有1312个国有林场列入天然林资源工程，1058个列入“三北”防护林工程（四期）,“长防林”工程359个，沿海防护林工程165个。河北省塞罕坝机械林场经过50多年的艰苦奋斗，几代塞罕坝林场干部职工在极端困难的立地条件下，成功营造了112万亩人工林，创造了一个变荒原为林海、让沙漠成绿洲的绿色奇迹，不仅使当地生态状况明显改善，无霜期由42天增加至72天，年降水量由417毫米增加到530毫米，6级以上大风天数由76天减少至47天，而且有效阻滞了浑善达克沙地南侵，为京津地区构筑起一道坚实的绿色屏障。国有林场是我国森林资源培育的重要基地。截止2013年底，国有林场已累计人工造林2.6亿亩，抚育改造天然疏残林2.7亿亩，封山育林1亿多亩。国有林场森林面积6.7亿万亩，森林蓄积量23.4亿立方米，分别占全国森林总面积和森林总蓄积的23%和17%，为国家培育和贮备了大量优质森林资源，成为国家重要的公共资源和生态财富。山西省国有林场林分面积和蓄积量，分别占全省的68%和82%；甘肃、青海等地处生态建设最前沿省区的国有林场有林地面积和蓄积量也都占本省区的50%以上。山西省关帝山国有林管理局白虎岭林场近三十年来，立足于宜造则造，宜封则封，以封为主的经营措施，取得了丰硕的成果，有林地面积净增38.7％，活立木蓄积量净增92.6％，林分蓄积量净增144％，林分每亩平均蓄积由3.1立方米增加到5.4立方米，净增74％，资源总量上等于又重建了一个白虎岭林场。国有林场是我国重要的水源涵养地。我国主要江河流域的森林是以国有林场为主体的，黄河流域森林面积的65%由国有林场管理，长江流域为30%，辽河流域为38%，海河流域为26%。有1100多个国有林场以涵养水源的功能被纳入到国家重点生态功能区，有223个国有林场分布在大型水库周围，不仅是当地重要的水源涵养地，也是国家重要江河的源头。据不完全统计，全国国有林场年涵养水源1000亿立方米，年固土量18亿吨，年保肥量1亿吨。甘肃省子午岭林区的26个国有林场，精心经营着黄土高原上称之为“生命林”的50万公顷水源涵养林，使这块严重干旱缺水的地区年增加降水量100～150毫米。广西高峰林场经营的146.4万亩森林，发挥着明显的保水蓄水作用，使境内15座水库库容长期稳定在1.6亿立方米，保证了周围1.4万亩农田的灌溉用水。国有林场是我国生物多样性保护的重要场所。有1300个国有林场建立了自然保护区，占全国已建各级野生动植物类型自然保护区的60%，包括了从热带到寒温带等多种气候带，以及森林、草原、湿地和沙漠等多种自然生态系统，具有丰富的野生动植物种类资源，对保护生物多样性具有不可替代的重要作用。

（二）为经济发展拓空间。我国生态环境脆弱，环境污染严重，经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题是十分突出，保护和改善生态环境是我们面临的重要任务。国有林场是我国林业和生态建设的骨干，经营管护着我国近四分之一的森林资源，每年可吸收二氧化碳4亿多吨，释放氧气近13亿吨，年吸收大气污染物量800万吨，年滞尘量15亿吨，一定程度上冲抵了经济快速发展所带来的环境恶化，为我国经济社会可持续发展创造了巨大的生态价值。

（三）为民生福祉做保障。国有林场森林资源质量高、景色优美，是社会公众休闲游憩和度假养生的理想场所。有2570个国有林场建立了森林公园，占全国森林公园总数的90%，有242个国有林场建立了湿地公园，占全国湿地公园总数的50%，全国许多著名的国家风景名胜区和世界自然历史文化遗产，如黄山、泰山、九寨沟、张家界等也都坐落在国有林场的经营区内。据不完全统计，目前每年到国有林场旅游休闲的游客高达5亿人次，且呈快速增长态势，仅2014年“十一”黄金周到国有林场旅游休闲的人数达5000万人次。应该说，国有林场以其山青水碧、气爽天蓝、优美宜居的优越生态环境正成为人民游憩度假、健康养生的最佳去处。国有林场森林资源可产生大量被称为空气“维生素”的负氧离子，对于维持人体健康、提高人的免疫力具有关键作用。据初步测算，国有林场涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境5项服务功能价值合计为15738.97亿元·a-1，是国有林场2013年营业收入的87.73倍。

（四）为科技进步做示范。长期以来，国有林场承担着林业科学研究、生产试验示范、教学实习基地和林业新技术推广的重要任务，在良种繁育、育苗、造林、森林抚育、低产林改造等方面进行了大量实验研究，摸索出一批先进实用技术，以多种形式向社会推广，取得了较好成效。同时，国有林场在林业生产技术、设施设备、经营管理等方面所具有的优势，对毗邻乡村集体林业发挥着重要的示范带动和辐射作用，我国相当一部分乡村林业和集体林场都是在国有林场示范带动下发展起来的。福建省国有林场科学试验研究项目多达260多个，其中已通过获得国家和部、省级成果奖、推广奖的有50项。广西东门林场已经成为亚洲最大的桉树基因库和全国著名的桉树育种研究及种苗生产基地，开展科学实验169个。广西东门林场、浙江开化林场等一大批国有林场已经成为大家公认的科研基地，摸索出的成功技术和经验已经以多种形式向社会推广。由于国有林场始终坚持把对科学技术的应用和推广作为推动林业生产力发展的动力，常抓不懈，使得国有林场的造林速度快、质量好，经营水平高，造林保存率较一般群众平均高出20%—30%，单位面积蓄积量是集体林的1.5倍。

同时，国有林场是林业精神的重要源泉。由于国有林场大多兴办在偏远、交通不便的生态环境脆弱和恶劣地区，生产生活条件十分艰苦，特别是建场初期开荒造林，没有任何家底可言，都是白手起家。60多年来，广大国有林场干部职工为了国家生态建设，几十年如一日扎根基层，无私奉献，坚守信念，艰苦创业，用自己辛勤的汗水染绿了祖国座座荒山，孕育了“塞罕坝精神”、“原山精神”等林业精神的代表，涌现出了王有德、孙建博、郑培宏等一大批得到党和国家充分肯定的英模人物，成为林业精神的重要源泉。

国有林场发展面临的困难

60多年来，国有林场各项事业尽管取得了辉煌的业绩，特别是在培育和保护森林资源方面的巨大成就，得到了社会的公认。但是，长期以来，受到体制机制的制约和国家政策的影响，国有林场发展面临许多困难和问题。

上世纪90年代后期，随着林业转入以生态建设为主的发展阶段，现行的国有林场管理体制弊端逐步暴露。国有林场管理权责不清，内部经营机制不活，投入渠道不畅，普遍面临基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难、生态建设缺乏后劲等问题。部分林场基础设施仍然落后，债务负担仍然十分沉重。国有林场虽然为事业单位，却长期实行企业化管理，经费自收自支，得不到公共财政的支持。“不城不乡、不工不农、不事不企”，大多数国有林场苦于“找饭吃”，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来。

（一）政策边缘化。长期以来事业单位企业化管理、不城不乡、不工不农、不事不企，林场既不能像农民一样有收益权，也不能像企业一样自主经营，还不能与其他社会公益事业单位一样得到公共财政的支持。各级政府对国有林场没有明确的政策支持和投资渠道，国有林场基础设施建设欠账严重，许多国有林场的场区还不如农村。近几年通过实施国有林场危旧房改造，林场职工住房条件已经得到较大改善。但是管护用房大部分还是上世纪五六十年代修建的土坯房，很多已经成为危房。尽管在国家层面已经将国有林场纳入农村公路建设、电网改造升级、安全饮水等规划范围，但是由于体制等原因，国家安排的投资很难落实到国有林场。林场基础设施十分落后，民生问题突出。据统计，还有486个林场场部不通公路，170个不通电，575个不通电话，1575个存在饮水安全和吃水困难。内蒙古鄂尔多斯市中和西林场地处沙地深处，距市所在地只有100多公里，但由于不通公路，吉普车也需走一天才能到达。陕西渭南市花园林场由于交通不便，林场订阅的报纸只能送到林业局，等到有人来林场时才能送达，经常是十几天甚至一个月以后才能见到报纸。陕西周至县永红林场汪家坡站由于不通电，护林员的手机无法充电。如果遇到紧急情况，连汇报的电话都打不成。护林员经常是趁出去巡查时，到村民家里充充电。同时，国有林场职工常年在高海拔、高寒、潮湿的极端艰苦工作环境下作业。但是，林场职工相应的补助和待遇却很少。据调查，80%的职工没有得到加班费和高寒等补助，仅有12%的职工表示林场能够按时足量发放劳保用品，有50%的职工表示从未组织过体检，有34%的职工患有患关节炎、风湿等疾病。

（二）生活贫困化。长期以来，国有林场坚持“先治坡、后治窝，先生产、后生活”的建设原则，自身历史欠账十分严重。20世纪70年代以来，国有林场层层下放到县级管理，财政保障明显不足。特别是进入21世纪以来，随着实施以生态建设为主的林业发展战略，国有林场木材采伐大幅减少，生态功能成为国家对国有林场的主导需求。在自收自支事业单位管理体制下，国有林场职工缺少收入来源，生活非常困难。据统计，2013年国有林场在职职工人均收入1.8万元，仅为全国城镇职工收入的35.3%。有60%的林场不能按时足额发放工资。全国国有林场已累计拖欠职工工资70亿元，拖欠退休金13亿元。还分别有10.8万和14.7万国有林场在职职工没有参加基本养老保险和基本医疗保险，分别占在职职工总数的22.5%和30.6%。江西省奉新县采育林场2001年完成改制。改制后，林场职工人数由176人减少到16人；原有的2．4万亩林地中，有7000多亩被转化为公益林。改制前的300万元债务，由政府减免了一部分，挂账一部分，但还欠着120多万元的职工社保金，职工意见很大。

（三）发展弱势化。70%以上的国有林场为县级管理，在地方争取发展的话语权是十分有限，很难得到当地政府的支持。同时，随着市场化和城镇化进程的加快，许多地方国有林场陆续出现了林地被侵占的现象。特别是一些城郊型的国有林场林地被改为建设用地的现象比较普遍，严重威胁林场可持续发展。内蒙古赤峰市林西县五十家子农牧民占用巴林右旗巴彦沙那林场宜林地8.74万亩，用于种地、打草放牧。当地政府做主把国有林场的林地无偿划给企业。如巴彦淖尔市磴口县防沙林场，当地政府做主将防沙林场20万亩林地无偿划给了企业。海南省上埇林场林区分散，与周边村镇插花地多，近年来相继遭到周边村民侵占林地达3000亩。通过公安、林政等执法人员的不懈努力，目前也只收回了1000多亩。

（四）经营粗放化。实行事业单位企业化管理后，为解决生存问题，绝大部分国有林场把主要的精力放在提高经济效益以上，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来，森林结构和质量得不到有效提高。国有林场单位面积蓄积量尽管略高于全国平均水平，但距林业发达国家还有很大差距，林业“双增”的潜力巨大。

国有林场改革试点情况

2013年8月5日，经国务院同意，国家发展改革委和国家林业局正式批复了河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃等7省国有林场改革试点实施方案，我国国有林场改革试点进入了实质推进阶段。一年多时间以来，各试点省按照国家关于国有林场改革试点工作的总体部署，在省委省政府的正确领导下，扎实推进各项工作的开展，取得了阶段性成效：江西、浙江、甘肃、山东、河北试点地区国有林场已绝大部分界定为公益服务事业单位，试点地区在职职工基本养老和基本医疗参保率分别比改革前提高了16.4和37.4个百分点，学校、医院等社会职能基本剥离，江西、浙江、甘肃、河北等省落实了省级改革专项资金。国有林场改革试点积累的宝贵经验为制定《国有林场改革方案》提供了很好的借鉴和参考。

（一）国有林场改革试点工作进展

1、加强组织领导。各试点地区均成立了国有林场改革领导小组，统筹协调国有林场改革试点工作。湖南省成立了由省长任组长，省委专职副书记、省人民政府分管副省长任副组长，11个厅局为成员的国有林场改革领导小组。江西省和山东省成立了省政府分管领导任组长，省直相关部门为成员的国有林场改革试点工作领导小组。河北省承德市成立了正处级的国有林场管理局。浙江省成立了国有林场和森林公园保护总站，明确为全额拨款事业单位。

2、认真动员部署。各试点省对国有林场改革试点工作进行动员部署。江西省政府和浙江省政府分别于2013年9月10日和10月24日召开了全省国有林场改革工作电视电话会。江西省政府2014年8月26日召开了全省国有林场改革推进会，并以省政府名义与11个设区市政府签订了国有林场改革目标责任状。河北省于2013年12月9-10日召开了国有林场改革试点启动会议，并与承德市人民政府签订了《国有林场改革试点工作责任书》。浙江省政府下发了《关于加快推进国有林场改革试点工作的意见》，江西省国有林场改革试点工作领导小组印发了《江西省2014年国有林场改革工作方案》。

3、调研明确思路。江西省发改委、林业厅、财政厅、人社厅、银监局等部门对国有林场社会保障、特殊工种、金融债务、基础设施建设等问题进行了多次专题调查，并对相关政策落实情况专题督导。湖南省政协专门组织开展了国有林场改革调研并向省委省政府报送了《全省国有林场改革问题的调研报告》。甘肃省发改委、林业厅牵头开展专题调研，系统地提出了国有林场改革思路和政策建议。安徽省林业厅摸清了各试点林场资源资产、人员结构及改革成本，并专题调研国有林场场带村情况，探索国有林场剥离办社会职能的有效途径。

4、出台支持政策。江西省出台了《林业行业特殊工种执行提前退休政策具体操作办法》和《未参保国有林场职工参加基本养老保险的政策规定》，2013年省财政将国有林场生态公益林补偿标准提高到17元/亩。湖南省财政从2013年开始新增预算5000万元专项资金用于国有林场林区道路建设，隆回县出台了国有林场绩效考核管理办法、人事管理办法、财务管理办法。甘肃省庆阳市出台了《关于加强子午岭林区保护和发展的意见》、《国有林场职工绩效考核暂行规定》等。

5、落实配套资金。在中央财政资金的牵引下，一些试点省的配套资金得到较好落实。2014年江西省财政安排配套补助资金4.86亿元，与中央补助资金一次性下达到各市、县，市县财政安排了近7亿元的资金。浙江省财政计划安排改革专项资金5000万元，已安排2372万元。甘肃省财政从2012年起每年安排改革奖励资金1000万元。河北省财政安排专项资金800万元。

（二）国有林场改革试点工作成效

1、大部分国有林场已定性为公益服务事业单位。江西、浙江、甘肃、山东、河北试点地区国有林场已绝大部分界定为公益服务事业单位，纳入财政预算管理。江西省提出了坚持走公益性改革为主的方向，全省国有林场将由改革前的425个整合到212个，其中生态公益型林场177个，商品经营型林场35个，分别占84%和16%（改革前分别占47.5%和52.5%）。目前已有72个县（市、区）136个生态公益型林场已获机构编制部门批复。湖南省有80个国有林场已纳入当地财政预算，其中全额预算的林场有46个，差额预算的林场有34个。浙江省试点地区的89个国有林场中已有61个林场明确了公益性质定位，杭州市西湖区林场等17个林场定性为公益一类事业林场，临安市天目山林场等44个林场定性为公益二类事业林场。甘肃省庆阳市、山东省泰安和临沂两市国有林场已经全部按公益性事业单位管理，职工工资全额纳入地方财政预算。

2、科学核定国有林场事业编制。将国有林场界定为公益性事业单位后，各地开始着手重新核定国有林场事业编制，普遍压缩了国有林场事业编制。据初步统计，国有林场事业编制数已由改革前的7.2万个精简到5.4万个。江西省国有林场现有事业编制2.5个，精简了8000个，还将再精简1万个。景德镇市将市直属枫树山林场定性为公益二类事业单位，在原有462个自收自支事业编制的基础上核定全额拨款事业编制300人，暂实行定编不定人，最终过渡到定编定岗定人。星子县东牯林场原为自收自支事业单位，在册职工233人，目前已经改革为生态公益型林场，为财政全额拨款事业单位，重新核定事业编制30名。湖南省已经精简7000多个事业编制。浙江省试点地区明确了国有林场事业编制1716个，精简了2000多个。

3、职工社保参保率大幅提升。据统计，试点林场参加基本养老保险职工数由改革前的75683人增加到93510人，占在职职工总数的86%，提高16.4个百分点；参加基本医疗保险职工数由改革前的55297人增加到99435人，占在职职工总数的91%，提高37.4个百分点。在岗职工年工资收入由改革前的2.3万元/年提高到2.94万元/年，增加6400元。江西省国有林场职工养老参保率为96%，医疗保险参保率为97%，比改革前分别提高了18个百分点和23个百分点，预计年底将全面解决林场职工参加养老保险和医疗保险问题；全省已审核认定从事特殊工种人数8155人，已办理了特殊工种提前退休手续人数7623人。浙江、山东、甘肃等省试点地区国有林场职工已经全部参加了基本养老保险和基本医疗保险。湖南省养老保险参保率达94％，医疗保险参保率达70％。浙江省林场职工工资和社会保险均纳入当地财政预算管理，基本跟当地同类事业单位职工同等待遇，工资水平较以前大幅度提高，如丽水市白云山生态林场职工年均工资从改革前的2.5万元提高到目前的6.9万元。

4、基本剥离了林场办社会职能。江西省仅剩1所医院还没有剥离，其他林场所办的医疗、教育单位全部剥离到位，剥离学校83所、医疗单位62所。湖南省国有林场剥离代管村50个，有100多个林场开展了电网改制工作，国有林场向地方政府移交医院5个，移交学校7个，移交敬老院12个。甘肃省国有林场场办学校已经全部剥离完毕，场办医院正在剥离中。

5、森林资源管理工作不断加强。由于明确了事业单位属性，试点林场将更多的精力集中到森林资源培育和保护上来。试点林场2014年造林面积比2012年增加65万亩，森林抚育面积增加120万亩。一些省份全部或部分停止了林场商业性采伐，违规采伐得到有效控制。据了解，在改革过程中，没有发生一起重大破坏国有林场森林资源的案件。

6、基础设施条件有所改善。各地在一定程度上增加了林场基础设施建设投入。浙江省国有林场基础设施建设规划，计划到2020年累计投资8.9亿元。目前全省已经完成投资3.4亿元。有些地方将林场纳入到“新农村建设”、“山区经济发展”等工程之中，让林场享受到了与周边农村同等的扶持政策。山东省泰安市共安排徂徕山林场路、水、电、讯、房和林火视频监控等基础设施建设投资1.56亿元，是该场自1956年建场以来基础设施建设累计投资的7.8倍。

注：此文属于人民网登载的商业信息，文章内容不代表本网观点，仅供参考。