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环境公益诉讼尚需加油提速

吴亚东

2015年11月29日12:29    来源:法制日报    手机看新闻
原标题:环境公益诉讼尚需加油提速

今年1月1日,被誉为“长了牙齿”的新环境保护法正式生效。其中,环境公益诉讼制度作为新环保法的一大亮点,规定符合规定条件的环保社会组织都可以作为诉讼的原告提起公益诉讼,为环保组织提起公益诉讼开启了大门。

近日,福建南平生态破坏案在南平市中级人民法院一审开庭宣判,4名被告被判恢复生态并赔偿127万元。据悉,该案是新环保法实施后的全国首例由社会组织提起的环境民事公益诉讼,也是新环保法实施后人民法院立案受理的全国首例环境民事公益诉讼。

本案一审以环境公益组织的胜诉告终,成为环境民事公益诉讼的一次有益探索,对今后环境公益诉讼案件的审理具有一定借鉴意义。但在全面推进环境保护和推广环境公益诉讼的过程中,环境保护组织仍面临着法律规定不全、取证困难、鉴定费用昂贵等诸多困难亟待解决,环境公益诉讼制度的发展仍任重道远。

采矿破坏生态功能判赔127万元

2008年7月底,在未经采矿权审批主管机关审批情况下,谢某、倪某、郑某从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权,该矿采矿许可期限至2008年8月止。随后,李某等在未办理采矿许可延期手续和未取得占用林地许可证情况下,开采矿石并扩大塘口,将弃土和废石向山下倾倒,造成28.33亩林地植被受严重破坏。2014年7月28日,谢某、倪某、郑某因犯非法占用农用地罪被南平市延平区人民法院分别判处刑罚,上诉后被南平市中级人民法院维持原判。

今年1月1日,新环保法实施当日,自然之友、福建省绿家园环境友好中心(简称福建绿家园)依法向南平中院提起首例环境民事公益诉讼,请求判令谢某、倪某、郑某、李某3个月内承担恢复林地植被的责任,赔偿生态环境服务功能损失134万元;如不能在3个月内恢复原地植被的,赔偿生态环境修复费用110.19万元,由第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局组织恢复林地植被。

福建绿家园主任林英向《法制日报》记者介绍,新环保法第五十八条公益诉讼条款首次将“破坏生态”的行为纳入环境公益诉讼的范围。本案中,被告违法开矿严重破坏了周围的天然林地,被破坏的林地不仅本身完全丧失生态功能,而且影响到周围生态环境功能及整体性,导致生态功能脆弱或丧失。该案是依据新环保法立案的第一例生态破坏类环境公益诉讼案件。

近日,南平中院判令4名被告5个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的28.33亩林地功能,在该林地上补种林木并抚育管护3年,如不能在指定期限内恢复林地植被,则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元;共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元,用于原地生态环境修复或异地公共生态环境修复;共同支付原告自然之友、福建绿家园支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。

鉴定取证难成环保诉讼拦路虎

南平市中级人民法院副院长林东波认为,本案判决生效后,将对今后环境民事公益诉讼案件审理具有一定借鉴意义。此为首次判决赔偿生态环境服务功能损失,还引入专家辅助人出庭制度,并明确行政执法部门不承担公益诉讼民事责任。

据统计,新环保法实施至今,全国范围内仅有25起公益诉讼案成功立案。作为此次原告之一的福建绿家园,目前已提起两起环境公益诉讼案件,其中“长汀畜禽养殖污染”一案,此前已通过庭外调解方式成为新环保法生效后第一起以调解结案的环境公益诉讼案件。

福建绿家园代理律师、中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部公益律师吴安心表示,这为数不多的数量无法说明环境公益诉讼现已成功破冰、进入春天,更谈不上预想的“井喷”。

根据现行行政法规,设立环保基金会、社团和民办非企业单位,必须要找业务主管单位挂靠,否则民政部门无法登记注册。吴安心认为,此规定限制了环保组织数量的发展。而现有存量环保组织本来就发展不足,再加上环境公益诉讼对环保组织的经济实力和专业能力要求较高,一些环保组织虽具备原告资格,但囿于自身能力不敢轻易起诉,因此,虽然当前环境污染和生态破坏问题日益严峻,但环境公益诉讼案件并没有水涨船高。

“因此,应该让更多的环保组织参与环境公益诉讼,培育更多符合原告资格的环保组织,分摊诉讼成本,实行专业分工互补。”林英说。

与此同时,环境公益诉讼成本高,取证、鉴定、律师代理等均花费较大,环保公益组织在资金、专业人才、能力等各方面还有很多的欠缺,这些都制约着环境公益诉讼的发展。吴安心告诉记者,仅在一般的环境污染案件中,检验、鉴定等取证的费用一般都要几万到几十万元不等,有的甚至高达数百万元。“厦门大学环境与生态学院教授李振基对此次南平公益诉讼第一案的生态破坏进行了无偿鉴定,但这仅仅是个个例,鉴定难、鉴定贵依然是成为环保公益组织的拦路虎”。

不过,在福州大学法学院院长兼中国环境资源法学研究会常任理事邹雄看来,环境生态服务功能如果已经破坏,那么需要恢复的标的物价值动辄都是几千万元上下。因此,在诉讼过程中启动鉴定的成本虽然很大,但和标的物的价值比起来还是微乎其微。“因此,在控制公益诉讼范围的基础上,这个花费是值得的,但致害人本人通常没有能力负担这些支出,这就需要建立相关的基金和保险来保障资金的提供”。

此外,在环境公益诉讼过程中,环境受到污染及破坏的举证责任由原告方负担。吴安心认为,这首先要求环保公益机构全面、正确地收集政府及其部门已经发布的相关信息,也要积极、高效地申请依申请公开的信息;其次,要求环保公益组织自行取证时一定要注意获取证据的有效性,特别是取证的器材、方法尽量符合相关标准,确保取来的证据有效可用。如果在收集某些证据确实有困难的情况下,环保公益机构还需要先提起诉讼再申请法院调证据。

释放更多制度红利保障公益取证

虽然全国首例环境公益诉讼案件的宣判一时成为法治焦点,但这并没有改变环境公益诉讼总体不足、各地冷热不均的现状。在吴安心看来,究其原因,是由于环境公益诉讼还缺少配套制度支持,因此需要释放更多的制度红利。

从各地反馈来看,环保诉讼在各地冷热不均,跟各地法院对公益诉讼重视程度大有关系。重视环境公益诉讼治理作用的地方,工作开展得就好。如贵州早在2007年就开全国风气之先设立了环保法庭,2015年,贵州法院受理环境公益诉讼案件数量已达10起,占全国的42%。

在福建,全省法院加强环境民事公益诉讼审判工作,倡导鼓励社会力量参与环境民事公益诉讼,创新环境民事公益诉讼修复裁判方式,完善环境民事公益诉讼专家参与机制,探索建立环境公益专项资金基金制度,推进生态环境资源审判机构和队伍专门化,生态环境资源审判机构数、生态法官人数、办结生态环境资源案件数,均居全国法院同比中首位。2014年以来,福建省法院共审理环境民事公益诉讼案件9件。

在提高各地人民法院对环境公益诉讼的重视程度方面,吴安心建议,除了理念倡导外,还得采取实打实的奖励措施。应将法院办理公益诉讼情况纳入《人民法院奖励暂行规定》,明确人民法院办理公益诉讼案件取得良好社会效果的应予奖励,对作出成绩的人民法院集体、法官和其他工作人员给予奖励,靠制度推动解决“冷热不均”问题。

从环保公益组织作为原告发起公益诉讼的实践角度,政府各部门单位也需要给予环保公益组织更多的支持与帮助,制定向环保公益机构与公益诉讼倾斜的相关政策,在初期给予环境公益诉讼一定的支持与推动,“比如划拨专项资金用以支持环保公益组织发起公益诉讼;对于有意愿从事环境公益诉讼的相关法律人才、鉴定人才,给予鼓励、奖励或者补贴等,以确保优质人才资源向环境公益诉讼领域流动”。

政府各部门单位还可以发挥平台作用,整合资源成立专门的第三方鉴定机构,降低公益诉讼中高昂的鉴定费用;制定专门的第三方鉴定机构成立标准与运作模式,确立严格的、合理的准入门槛,解决公益诉讼的鉴定难问题;充分发挥各部门已有的人才与物力,开放各部门内部已有的符合条件的实验室、鉴定单位等供鉴定方合理使用。

“尤为重要的是,各部门单位应加强联络与合作,对发起公益诉讼过程中提出的调取相关证据等要求能积极配合、降低获取的障碍,保证申请方以较短时间获得符合证据形式与实质标准的材料。”吴安心建议。

制图/高岳

□ 本报记者 吴亚东 本报见习记者 王莹

(责编:杨波、陈键)

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