我国主要污染物排放进入转折期 预判峰值在“十三五”【2】

　　污染物排放总体判断

　　总体上，当前至2020年是我国污染物排放跨越峰值并进入下降通道的转折期，未来5~10年我国主要污染物排放的拐点将全面到来，2016—2020年之间（即“十三五”时期）我国主要污染物排放（叠加总量）会达到峰值，这一阶段大致也是各种污染物排放叠加处在最高点的“平台期”。多数污染物排放达到峰值后，大致会进入稳定的下降通道。因此，讨论我国是否应避免“先污染后治理”道路将成为过去式。

　　通过国际比较可以发现，我国在城镇化、工业化快速发展的中后期阶段、在人均收入水平相对较低的时期实现主要污染物排放的转折，治污减排工作一定意义上是“提前了”。但是，也应注意到，主要污染物排放拐点陆续到来，污染物排放叠加总量处于历史高位，复合型污染的特征将更加明显。因此，这一阶段，很可能是环境质量状态最为复杂的时期。由于环境质量的评价范围、标准选取不同，以及各类污染物的自净能力、环境容量不同，且受污染物累积效应和叠加效应、气候条件、时空分布等复杂因素影响，当前至2020年，我国多数的环境质量监测指标会逐步向好，但不同地区、不同季节的环境污染形势可能会十分复杂。从公众的直观感受上，当前至2020年极可能是我国环境质量最为糟糕的时期。但是，如果从积极的一面来看，也可以大致判断当前至2020年这一阶段是我国环境质量实现“稳中向好”的关键时期。根据测算，大气污染物从当前的总量水平削减60%以上，才能实现环境空气质量的显著改善，这一过程可能需要持续20年左右的时间。

　　“十三五”期间污染防治对策建议

　　我国主要污染物排放实现转折主要归功于“十一五”以来，以火电脱硫、污水处理等大规模治污工程建设为支撑，通过“层层分解落实”方式并辅以“一票否决”的考核制度作为保障的污染物减排“总量控制制度”的有效推进。从环境污染治理角度看，当前至2020年左右是我国遏制污染物排放增量、实现总量减排的关键时期。污染物排放“后拐点”时期，对环境监管体制的有效性、各类政策工具应用、减排技术都提出了更高要求。环境治理会从污染物排放“总量减排”的粗放控制阶段逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。

　　当前至“十三五”期间，应从三个方面着力改进污染防治工作：

　　完善环境监管体制，提高整个环境监管体系的效能，进而提高其有效性。其重要目标就是实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。实现这一目标，应从环境监管的立法、组织体系、监管工具、问责机制等多方面着力。建立并完善环境监管体制问责机制是突破口。监管体系组织结构的优化、监管能力的提高是重要支撑。

　　完善污染物减排的政策体系。具体而言，进一步做实“命令—控制类”环境政策，发挥其在污染减排中的基础性作用。与此同时，扩大环境经济政策的广度和深度，推进环境政策工具实用化、多元化发展，逐步发挥市场机制的作用，以促进形成污染减排长效机制。要做实排污达标、排污许可证制度等关键制度和环节，同时，要使各类政策工具有效衔接。

　　推动环境司法专门化制度的发展，使环境污染事件可以进入司法程序，以此提高整个环境法治水平。与此同时，应加强环境法治宣传和环境科普工作，使公众认识到污染减排的长期性和复杂性，了解政府所做的减排工作，并积极参与环境保护和污染治理。

　　知识链接

　　我国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值。碳排放由能源消费产生，不属于大气污染物指标，从国际经验来看，能源消费峰值一般滞后大气污染物排放峰值20年左右。比如，欧洲的大气污染物排放峰值在20世纪70年代，能源消费峰值在20世纪90年代。综合相关研究，中国能源消费峰值大约出现在2030－2040年。

　　（陈健鹏 高世楫 李佐军 作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）